Krzysztof Izdebski: Mogły być polem do dyskusji o rozwoju miasta czy dzielnicy, a stały się plebiscytami. To powoduje, że zainteresowanie tą formą partycypacji społecznej jest coraz mniejsze.
W wielu miastach można już zgłaszać projekty do budżetu obywatelskiego, które będą realizowane w 2021 r. Tymczasem po ostatniej ich edycji padają zarzuty, że idea budżetów obywatelskich została wypaczona. Zgadza się pan z tym stwierdzeniem?
Trudno jednoznacznie odpowiedzieć. Problemem pozostaje brak odpowiedniej refleksji przy wdrażaniu ogólnej idei budżetu partycypacyjnego. Towarzyszyła temu od początku wiara, że jak da się ludziom możliwość decydowania o części wydatków na zaspokajanie ich potrzeb, to wszyscy będą zadowoleni, bo mieszkańcy wreszcie przełamią inercję urzędników, a ci ostatni będą więcej wiedzieć o potrzebach obywateli. Pominięto okoliczność, że czasami mieszkańcy mają sprzeczne interesy, i gdy jakaś grupa zgłasza pomysł, to nie oznacza automatycznie, iż inne grupy będą z jego realizacji zadowolone. Miasta wycofały się z procesów zarządzania rozwiązywaniem konfliktów między mieszkańcami, choćby na poziomie osiedli czy dzielnic. Nie wykorzystały też okazji do określania wspólnie z nimi priorytetów budżetowych na kolejne lata.
Z czym się to wiąże?
Brak priorytetyzacji działań powoduje lawinę różnorodnych wniosków. Miasta zbyt często ograniczają się do skierowania ich pod głosowanie, a nie starcza już im energii na analizę najczęściej zgłaszanych tematów i próbę zjednoczenia mieszkańców wokół nich. Tu dobrym przykładem służy Madryt, gdzie po wpłynięciu 200 tys. wniosków miasto przeanalizowało, w jakich najczęściej obszarach mieszkańcy domagają się inwestycji, i przeprowadziło serię spotkań. To mieszkańcy określili, które działania są najpilniejsze do realizacji. U nas głównym problemem jest ograniczenie budżetów partycypacyjnych do plebiscytów i niewykorzystanie tej okazji do głębszych procesów partycypacyjnych i dyskusji o mieście czy dzielnicy. I coraz częściej widać rozczarowanie takim trybem. Z roku na rok wpływa coraz mniej wniosków i coraz mniej osób interesuje się budżetem na tyle, by w ogóle oddać swój głos.
Czy przydałoby się ustawowe uregulowanie zasad rządzących budżetami obywatelskimi?
Takie regulacje zostały już częściowo wprowadzone w 2018 r. i nie spotkały się z dużym entuzjazmem. Zdaniem wielu praktyków – choć jeszcze za wcześnie na szczegółowe oceny – mogą one zbyt usztywnić procesy budżetu partycypacyjnego, nie pozostawiając nawet zachęty do poprzedzenia właściwego głosowania nad propozycjami określaniem priorytetów miasta czy dzielnicy.
A może chodzi o to, że w wielu gminach niemal wszystkie pieniądze zgarniają biblioteki, szkoły czy ośrodki sportu i rekreacji, przez co na realizację projektów zwyczajnych mieszkańców nie ma już środków.
Ta praktyka była od początku krytykowana. Z dwóch powodów. Po pierwsze, powstawało wrażenie, że gminy chcą wykorzystać instytucje budżetu partycypacyjnego do załatwienia planowanych przez siebie inwestycji, dając ułudę, że są to pomysły samych mieszkańców. Tymczasem to gminy odpowiadają za to, by szkoły, biblioteki i ośrodki sportu miały stabilne finansowanie i środki na inwestycje. Po drugie, zarysowała się ogromna nierówność podmiotów. Weźmy przykład szkoły. Z samej definicji ma dużo większy potencjał osób, które będą głosować na konkretny projekt. Są to nauczyciele, dzieci i ich rodziny. Jeżeli mamy do wyboru poparcie dla lepszego wyposażenia sali chemicznej (a były takie przypadki w bud żetach), w której uczyć się będzie nasze dziecko, albo dla np. budowy placu zabaw, z którego to dziecko będzie korzystać bardzo sporadycznie, jeśli w ogóle, to wybór jest oczywisty. Jednak z punktu widzenia potrzeby integracji społeczności lokalnej wyposażenie klasy w szkole nie przyniesie tak pozytywnego efektu.
Jak ewentualnie można ograniczyć udział takich podmiotów w budżecie obywatelskim?
Sprawa nie jest na tyle oczywista, by tej praktyki od razu zakazać. Niektóre miasta, jak np. Siemianowice Śląskie, wykluczyły szkoły, biblioteki czy ośrodki sportu z budżetu obywatelskiego. Z kolei Warszawa wprowadziła zasadę ogólnodostępności, zgodnie z którą należy zagwarantować, że z inwestycji będzie mógł – przynajmniej w jakimś okresie – korzystać ogół mieszkańców. Z innej strony liczba wniosków dotyczących szkół czy bibliotek itd. sugeruje, że są to jednak sprawy dla mieszkańców ważne. I dlatego, moim zdaniem, nie warto rezygnować z tej możliwości. Ale z pewnością nie może to być traktowane jako pretekst do ograniczania środków na bieżące inwestycje miast w placówkach oświatowych czy sportowych.
No właśnie, jak rozumieć kryterium ogólnodostępności zrealizowanego projektu, czego wymaga większość twórców budżetów? W mojej gminie pracownik ośrodka sportu i rekreacji złożył projekt przewidujący wymianę szafek na terenie ośrodka. Projekt wygrał, szafki wymieniono. Ale korzystać z nich mogą tylko ci, którzy zakupią bilet wstępu na teren ośrodka. Czy wobec tego projekt rzeczywiście był ogólnodostępny?
Taki projekt nie spełnia tego kryterium. Dobrym przykładem jest m.st. Warszawa, gdzie wśród kryteriów ogólno dostępności wprost wskazano, że dostęp (przynajmniej w ograniczonym czasowo zakresie) jest bezpłatny dla ogółu mieszkańców.
W Warszawie nagminne stało się odrzucanie projektów mieszkańców w ramach weryfikacji urzędniczej. Powody niekiedy są kuriozalne. A chodzi o to, by głosować można było przede wszystkim na projekty dotyczące szkół, bibliotek i ośrodków sportu i rekreacji. Jak temu zaradzić?
Prawdą jest, że niektóre ze zgłaszanych propozycji są nienależycie przygotowane, i dobrze, że przed głosowaniem odbywa się profesjonalna ocena ich wykonalności. Zresztą, jak mówiłem wcześniej, nie powinno to być podstawowe kryterium. Trzeba weryfikować projekty również pod kątem ogólnodostępności i konkretnych potrzeb mieszkańców. Ale to wymaga strategicznego myślenia o tym, czym ma być budżet partycypacyjny i jakie projekty są priorytetem na dany rok. Dlatego należy pamiętać, że kluczowym momentem dla sukcesu budżetu partycypacyjnego jest włączanie mieszkańców we współdecydowanie o strategii rozwoju gminy i w proces tworzenia budżetu.
Zbyt mało inwestuje się też we wsparcie pomysłodawców projektów na etapie przygotowania do ich złożenia. Moglibyśmy uniknąć wtedy wielu rozczarowań, a gminy uniknęłyby podejrzeń, że urzędnicy specjalnie eliminują projekty, by zagwarantować finansowanie dla jednostek samorządowych.
Kłopotem w kilku największych miastach są też roszczenia reprywatyzacyjne. Urzędnicy nie chcą budować na tych terenach instalacji stałych, obawiając się, że kiedyś nieruchomość trzeba będzie zwrócić. W ten sposób jednak w budżetach obywatelskich dominują projekty „miękkie”, np. szkoleniowe. Warto zmienić tę praktykę, czy może jednak słusznie urzędnicy uważają, że nie należy budować na terenie, który być może niebawem przestanie być miejski?
To przede wszystkim kwestia oceny ryzyka. Po pierwsze, regionalne izby obrachunkowe wskazują, że inwestycji można dokonać tylko na terenach należących do gmin. Urzędy nie chcą więc ryzykować ewentualnych problemów związanych z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Jest jednak furtka. W przypadku gdy dotyczy to terenu spółdzielni czy wspólnot mieszkaniowych, dopuszcza się możliwość inwestowania, ale tylko jeżeli gmina posiadała jakiś tytuł do części nieruchomości, czyli np. umowę użyczenia. Być może jest to dla urzędników zbyt skomplikowane. A szkoda, bo przecież w wielu miastach życie mieszkańców toczy się na terenach należących do spółdzielni mieszkaniowych. Po drugie, nie ma oczywiście gwarancji, że nowy właściciel terenu będzie chciał taką umowę zawrzeć po zwrocie nieruchomości, więc inwestycja może się nie uchować, co również stawia pod znakiem zapytania efektywne wydatkowanie środków publicznych.
Na marginesie warto wspomnieć, że budżet partycypacyjny nie rozwiąże wszystkich problemów, ale czasami bardzo dobrze je obrazuje. Tak właśnie jest z kwestią postępowań reprywatyzacyjnych. Wiem, że to nie jest łatwe zadanie, ale niech to będzie dodatkowy impuls, żeby wreszcie ten problem uciąć. Ale to już zależy od władz centralnych.
Jak przeciwdziałać patologiom w głosowaniu na projekty? Kilka lat temu w Poznaniu powszechne było np. pobieranie kart za osoby z niepełnosprawnością. W ten sposób jedna duża fundacja zebrała tysiąc kart, a następnie przyniosła je wypełnione do urzędu. Inny przykład nieprawidłowości, o którym wspominali społecznicy ze stowarzyszenia Ulepsz Poznań, to przypadek dużej fundacji, która dzierżawi od miasta teren rekreacyjny nad Maltą. W umowie zobowiązała się do inwestowania w ten teren. Wykorzystuje do tego budżet obywatelski. Ta fundacja też zbierała głosy głównie na pobieranych kartach papierowych, a nie w internecie. Może zatem najwyższy czas pozwolić jedynie na głosowanie online?
Głosowanie online jest na pewno dobrym pomysłem, ale nie ograniczałbym się wyłącznie do tej procedury. Rozwiązaniem może być też głosowanie papierowe, ale po osobistej wizycie w urzędzie. Nie to wydaje się jednak największym problemem, przynajmniej na podstawie lektury lokalnych forów internetowych. Mieszkańcy częściej są zainteresowani możliwością głosowania negatywnego, tzn. przeciwko jakiemuś projektowi, z którym głęboko się nie zgadzają. Zwykle ma to miejsce w przypadku projektów drogowych. Jedna grupa chce zwężenia ulicy i wprowadzenia ścieżek, a druga się obawia, że nie będzie miała gdzie parkować. Taka batalia może zwiększyć zainteresowanie projektem i być dobrym pretekstem do spotkań mieszkańców i tworzenia projektów uwzględniających różne opinie. A dzięki temu więcej z nas będzie się czuło właścicielami wdrażanych rozwiązań. I o to chyba w budżecie partycypacyjnym chodzi. Byśmy poczuli, że jako mieszkańcy mamy prawo własności do miasta, w którym żyjemy. I to żyjemy z innymi ludźmi.