Nasza gmina zamierza w tym roku inwestować w instalacje fotowoltaiczne na budynkach gminnych. Wójt przygotował projekt uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki 2 mln zł (wyprzedzające finansowanie) z WFOŚ. W budżecie gminy są też zaplanowane dochody z programu unijnego (EFRR) na ten cel. W ten sposób zapewnimy tej inwestycji wkład własny i unijny. Mamy jednak wątpliwości, czy takie wydatki będą legalne (w kontekście ewentualnej kontroli RIO) i czy planowanie budżetowe jest właściwe.
W pytaniu chodzi o dwie odrębne kwestie: o legalność wydatkowania środków budżetowych na inwestycję w instalacje fotowoltaiczne na nieruchomościach gminy i o kwestie proceduralno-budżetowe związane z planowaniem środków na ten cel.
Zgodnie z regulacją
Jeśli chodzi o pierwszy aspekt, to warto odnieść się do ustaw: z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506), z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869) oraz posiłkowo do ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.). W art. 5 ostatniej z wymienionych ustaw wskazano m.in., że izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Oznacza to, że RIO nie ma kompetencji do kontroli wydatkowania środków budżetowych pod względem kryterium celowości czy gospodarności.
Ma to istotne znaczenie, bo problem dotyczy tylko wyboru form i sposobów realizacji zadań przez gminę, a nie kwestii zasadności czy nieponoszenia wydatku. W uchwale kolegium RIO we Wrocławiu z 29 stycznia 2003 r. (nr 23/2003), zachowującej nadal aktualność, podano m.in., że: „do gminy, jako samodzielnej i odrębnej od organów administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego wykonującej istotną część zadań publicznych, należy wybór form i środków realizacji tych zadań. (….) Zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prawo do działań samorządnych oznacza swobodę oceny, co jest sprzeczne, a co nie z interesami wspólnoty”. Zadaniem gminy jest dbanie o mienie komunalne, co można upatrywać choćby w art. 7 ust. 1 pkt 15 oraz w art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności obejmują one sprawy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. W drugiej regulacji postanowiono zaś, że obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochroną. Uzupełnieniem jest wyrażona w art. 51 ust. 1 ww. ustawy zasada samodzielności finansowej gminy, stanowiącej, że ta samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej”.
Z powyższego wywieść należy, że JST jest uprawniona, a nawet zobligowana, do dokonywania nakładów na mienie komunalne. Wpisują się w to inwestycje w instalacje fotowoltaiczne. Dodatkowego argumentu dostarcza ustawa o finansach publicznych. Jak bowiem stanowi art. 44 ust. 3, wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Z pewnością warunki te spełniają opisane w zapytaniu inwestycje gminy.
W budżecie tylko raz
Trzeba jednak oddzielić powyższą kwestię od stosowania określonych procedur budżetowych związanych z planowaniem środków na ww. inwestycję. Tu pojawia się problem związany z działaniami wójta i rady. Gmina planuje bowiem zaciągnięcie w trybie wyprzedzającego finansowania pożyczki w Wojewódzkim Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na opisany cel w wysokości 2 mln zł. Jednocześnie w budżecie gminy są już zaplanowane dochody na ten cel pochodzące ze środków UE (dochodami jednostek samorządu terytorialnego mogą być pieniądze pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi oraz środki pochodzące z budżetu UE, zaś przychody budżetu gminy obejmują także pożyczkę). Należy więc rozważyć, czy takie niejako podwójnie planowane finansowanie zadania (dochody – przychody) jest w ogóle dopuszczalne w kontekście art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE.
Pomocne w ocenie tego może być stanowisko wyrażone w uchwale Kolegium RIO w Rzeszowie z 11 marca 2019 r. (nr VIII/872/2019). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in. że: „z uwagi na fakt, że na sfinansowanie tego przedsięwzięcia (….) [instalacje fotowoltaiczne: dop. autora] Rada Gminy zaplanowała równocześnie dochody pochodzące ze środków Unii Europejskiej, brak jest uzasadnienia prawnego do planowania przychodów z tytułu pożyczki długoterminowej na wyprzedzające finansowanie tego zadania”. Dalej wskazano także, iż skoro zaplanowano w budżecie gminy dochody z programu unijnego na ww. zadanie, to zaciągnięcie pożyczki na wyprzedzające finansowanie tego zadania nie ma uzasadnienia prawnego w ww. art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.
