Zmiana ta jest szczególnie potrzebna w gminach zlokalizowanych w obszarach metropolitalnych, gdzie procesy urbanizacji zachodzą najbardziej dynamicznie i gdzie samorządy najsilniej odczuwają skutki wad ustaw regulujących procesy gospodarki przestrzennej.
Chaos przestrzenny, postępująca suburbanizacja, drenaż gminnych bud żetów oraz spółek gminnych związany z uzbrajaniem terenów pod inwestycje deweloperskie, praktyczna niemożność przeprowadzania przez samorządy procesów scaleń i parcelacji gruntów absolutnie niezbędnych dla racjonalnej urbanizacji – to tylko niektóre ze skutków ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od blisko dwóch dekad trwa dyskusja nad założeniami nowego systemu. Kolejne rządy obiecują samorządom i inwestorom wprowadzenie systemowych zmian, np. kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Tymczasem zamiast niego otrzymujemy z Sejmu kolejne specustawy, które pogłębiają kryzys.
Samorządy oczekują pilnego wprowadzenia regulacji wzorem tych obowiązujących w większości krajów UE. Takich, które staną się realnym narzędziem współpracy z deweloperami i właścicielami gruntów oraz stworzą sprawiedliwy społecznie system finansowania procesów urbanizacji.
Plany do zmiany
Tym, czego dziś samorządy najbardziej potrzebują, jest fundamentalna zmiana istoty i funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W większości państw UE pełni on rolę operacyjną i wykonawczą, a nie – jak w Polsce – bezterminowego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu gruntów pod określone funkcje. W UE plan miejscowy określa jasno nie tylko, co i gdzie można zbudować, ale – co najważniejsze – kto, kiedy i w jakiej wysokości finansuje budowę infrastruktury technicznej i społecznej, określając terminy jej realizacji.
W krajach zachodnich UE uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia faktyczny, a nie teoretyczny system jego finansowania. Regulacje prawne są tak skonstruowane, by stymulować możliwie jak najszybsze powstanie zabudowy na całym obszarze przyjętego planu, najczęściej w okresie do 4 lat. Celem uchwalenia miejscowego planu nie jest więc spekulacyjne przekształcenie gruntu rolnego w grunt budowlany, aby można było go drożej sprzedać, lecz to, by na gruntach objętych planem jak najszybciej powstała zabudowa.
Zyskać powinni wszyscy
Podstawą każdego procesu gospodarczego, w tym gospodarki przestrzennej, jest ekonomia procesu zakładająca uzyskanie wymiernych korzyści ekonomicznych. Innymi słowy – urbanizacja powinna być procesem dochodowym dla wszystkich uczestników: inwestorów, właścicieli ziemskich, firm budowlanych, lokalnych społeczności (samorządów), a także – jeśli zostaną dochowane warunki poszanowania środowiska – może stać się kapitałem, jaki odziedziczą po nas następne pokolenia.
Jeśli jednak choć jedna ze stron tego procesu będzie w jakiejś mierze pokrzywdzona albo mechanizmy prawne sprawią, że jedna ze stron zostanie beneficjentem, proces ten będzie procesem ułomnym. Kluczem do sukcesu jest takie wyważenie praw i obowiązków, aby strony współpracowały z poszanowaniem wzajemnych interesów, a nie stanowiły dla siebie zagrożenia, jak ma to miejsce obecnie, gdy działalność deweloperska stanowi realne zagrożenie dla finansów samorządowych.
Warunkiem takiej współpracy jest zatem ustawowe zapewnienie wszystkim uczestnikom sprawiedliwego, uczciwego i transparentnego systemu partycypacji w kosztach urbanizacji, w tym m.in. w kosztach scaleń i parcelacji gruntów, budowy infrastruktury technicznej i społecznej. Za sprawiedliwy system należy uznać wyłącznie taki, w którym koszty udziału w procesie stanowią proporcjonalny i obligatoryjny udział w rzeczywistych kosztach przekształceń, adekwatnie do stopnia, w jakim te działania służą obsłudze nieruchomości i przynoszą korzyść jej właścicielowi.
System prawny musi również stworzyć mechanizm uczciwego systemu czerpania zysków z urbanizacji. Niestety, przepisy dzisiejszych ustaw: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o gospodarce nieruchomościami, sprowadzają samorząd lokalny do roli fundatora urbanizacji. Taka sytuacja w krajach UE jest niedopuszczalna i byłaby traktowana jako niedozwolony transfer pieniędzy publicznych do sektora prywatnego.
Ochrona realna, nie pozorna
Koordynatorem i stroną stymulującą urbanizację co do zasady jest i powinien pozostawać samorząd gminny, reprezentujący interesy ogółu mieszkańców. Ale to oznacza, że system prawa w sposób szczególny musi zabezpieczać interes mieszkańców gminy, a zwłaszcza chronić ich finanse publiczne, narażone na nadużycia i wyłudzenia poprzez niezasadne „inwestowanie” czy „dofinansowywanie stron”, np. odpłatne przejmowanie sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej od deweloperów tam, gdzie ta sieć służy wyłącznie obsłudze ich inwestycji.
Samorządy w Polsce oczekują tu rozwiązania prawnego, w którym ochrona finansów publicznych w procesie gospodarki przestrzennej stanie się realna, a nie pozorna. W gospodarce przestrzennej musi być wyraźnie wyznaczona granica między interesem publicznym a indywidualnym, a konstrukcja przepisów nie może tej granicy zacierać. Należy bezwzględnie przestrzegać zasady, że pieniądze publiczne mogą być użyte wyłącznie do finansowania interesu publicznego, w żadnym razie interesów indywidualnych, w szczególności właścicieli ziemskich i deweloperów. Gdy interesy te się pokrywają, należy wymagać prawem, już na etapie miejscowego planu zagospodarowania, wyważenia tych interesów i ich wyraźnego, proporcjonalnego określenia, jeśli tylko ich realizacja miałaby się wiązać z zaangażowaniem środków publicznych.
Optymalne rozwiązania
Dla kształtowania ładu przestrzennego w Polsce absolutną koniecznością jest systemowa regulacja wyważania interesu prywatnego i publicznego, a w konsekwencji sprawiedliwego podziału kosztów i zysków urbanizacji. Zasada wyważania interesu powinna dotyczyć planowania nie tylko na szczeblu gminnym, ale także na szczeblu regionalnym i tworzonych właśnie związków metropolitalnych.
Ważne jest opracowanie takiej procedury, w której interes pojedynczej gminy będzie konfrontowany z interesem publicznym metropolii i całego województwa oraz ze strategicznymi projektami o znaczeniu krajowym. Należy stworzyć forum, gdzie sprzeczne interesy będą podlegały systemowi ważenia racji. To fundamentalna zasada obowiązująca we wszystkich systemach prawnych w UE.
Inwestycje o znaczeniu ponadlokalnym zawsze są uzgadniane z lokalnymi społecznościami, jeśli mają im przynieść korzyści. Uzgodnia się formę i zakres ich partycypacji – również finansowej – w tych projektach. Jeśli dany projekt nie ma wpływu lub wpływ ten jest negatywny, debacie podlega zakres wymaganych działań rekompensacyjnych, zarówno w wymiarze całej gminy, jak i poszczególnych obywateli.
Taka formuła sprawia, że strony procesu są dla siebie partnerami. Czasem negocjacje i uzgodnienia znacznie się przeciągają, ale w krajach o długiej tradycji lokalnej demokracji uznawane jest to za normę. Czasem projekt umowy między gminą a władzami szczebla wyższego poddawany jest w danej gminie pod referendum. Jeśli nie uzyska akceptacji, poszukiwanie optymalnego rozwiązania i przekonywanie stron do swoich racji rozpoczyna się od początku.
Co trzeba zmienić
Reforma planowania przestrzennego powinna precyzyjnie, bez żadnych ustawowych wyjątków, określać prawa właścicieli do zabudowy ich nieruchomości. Należy bezwzględnie odejść od udzielania pozwoleń na budowę na bazie decyzji o warunkach zabudowy (WZ). O skutkach wydawania WZ napisano dziesiątki raportów i analiz, wskazując, jak wielki wpływ na degradację przestrzeni ma ten instrument.
Nowe regulacje prawne powinny dopuszczać zabudowę wyłącznie na podstawie miejscowego planu i gwarantować, by dotyczyła ona wyłącznie gruntów do tego przygotowanych. Przygotowanie takie powinno obejmować:
a) parcelację gruntów na działki budowlane przeznaczone pod konkretne obiekty;
b) obciążenie hipoteczne wydzielonych działek kwotami partycypacji w rzeczywistych kosztach budowy infrastruktury technicznej i społecznej, niezbędnej do obsługi zabudowy, jaka ma powstać na działkach po parcelacji – wg zasady proporcjonalności;
c) budowę infrastruktury technicznej i społecznej w określonym planem miejscowym czasie – przez gminę lub przez jej wyspecjalizowane przedsiębiorstwa, które będą miały zagwarantowane finansowanie z wpływów ze spłat hipotecznych.
W efekcie tak skonstruowanego systemu w krajach UE budowa infrastruktury wyprzedza zabudowę mieszkaniową, a budynki są wznoszone na działkach budowlanych o kształtach i wielkości wynikających bezpośrednio z planu miejscowego. Dzięki temu (oraz dzięki zapisom w planie miejscowym, określającym charakterystyczne wskaźniki architektury) uzyskuje się jednolitą pod względem stylu i gabarytów zabudowę pierzei ulic, a tym samym osiąga się efekt ładu przestrzeni.
Niestety, żadna z wyżej wymienionych zasad nie została do tej pory wpisana w polski system prawny, co z jednej strony sprawia, że nie mamy ładu przestrzennego, a z drugiej rodzi realne zagrożenie dla stabilności finansowej samorządów.
WSPÓŁPRACA:
kierownik Referatu Przygotowania i Realizacji Inwestycji w Urzędzie Gminy Lesznowola, w latach 2016–2017 członek Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej
