Subskrybuj nas na Youtube
Samorządy głowią się, czy i jak wyrównywać nauczycielom pomniejszoną pensję za czas strajku. Typowa rekompensata na pewno jednak nie wchodzi w grę
W kontekście strajku nauczycieli i zapowiedzi niektórych JST, że nie obetną im za ten czas części płacy, przypomnieć należy najpierw, że zgodnie z Konstytucją RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, czyli mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W tej sprawie istotne znaczenie mają również regulacje kodeksu pracy. Jego zapisy będą miały zastosowanie do stosunków pracy nauczycieli na mocy odesłania z art. 91c Karty nauczyciela. W tym artykule – w ust. 1 – postanowiono bowiem, że w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy tej ustawy, mają zastosowanie przepisy kodeksu pracy. I tak jest właśnie z prawem do zachowania wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy pod warunkiem istnienia ku temu podstaw materialno-prawnych.
Praca wykonana
Zgodnie z art. 80 kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną, zaś za czas jej niewykonywania pracownik zachowuje je tylko wówczas, gdy prawo wyraźnie na to zezwala. Przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Na jego kanwie zostało wydanych wiele orzeczeń sądowych i organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego (wojewodowie). Przykładowo w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 7 marca 2013 r. (sygn. akt III APa 29/12) wskazano m.in., że: „(….) Wynagrodzenie przysługuje zasadniczo za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Samo pozostawanie w stosunku pracy nie jest podstawą do uzyskiwania wynagrodzenia”. W wyroku z 21 października 2004 r. (sygn. akt I PK 671/03) Sąd Najwyższy podkreślał zaś, że zasada z art. 80 kodeksu pracy ma zastosowanie również do nauczycieli. Podobnie twierdził wojewoda świętokrzyski w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego z 5 kwietnia 2011 r. (znak: PNK.I.4130.55.2011). Uznał on, że „regulamin wynagradzania nauczycieli nie może być przepisem szczególnym w rozumieniu art. 80 kodeksu pracy, co do określenia warunków zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia”.
Tylko składki
W kodeksie pracy i w innych aktach prawnych nie przewidziano możliwości zachowania prawa do wynagrodzenia przez pracownika (nauczyciela) za czas niewykonywania pracy wskutek udziału w strajku. Jest wręcz przeciwnie, o czym świadczą regulacje zawarte w ustawie o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. I tak w art. 23 ustawodawca postanowił, że udział pracownika w strajku zorganizowanym zgodnie z przepisami nie stanowi naruszenia obowiązków pracowniczych. W ust. 2 dodał, że pracownik w tym czasie zachowuje prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz uprawnień ze stosunku pracy, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia. Okres przerwy w wykonywaniu pracy wlicza się do okresu zatrudnienia w zakładzie pracy.
Tak więc literalna wykładnia ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych jak i kodeksu pracy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że za okres, w którym pracownik nie wykonuje pracy, przy czym bierze udział w legalnym strajku, wynagrodzenie nie przysługuje.
Wydatki tylko uzasadnione
Co w tej sytuacji może zrobić jednostka samorządu? Czy może wypłacić nauczycielom pensję za czas niewykonywania pracy? Kluczowe znaczenie ma tu ustawa o finansach publicznych. Na uwagę zasługuje art. 44 ust. 1–3. Wynika z niego, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w:
- ustawie budżetowej;
- uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;
- planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
Wydatki publiczne powinny być dokonywane:
- w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
- w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
- w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Podane zasady stanowią o dopuszczalnych ramach prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego czy ich jednostki budżetowe. Szczególnego znaczenie nabiera tu art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który zobowiązuje JST do „wykonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków”. W praktyce oznacza to konieczność wydatkowania środków publicznych na podstawie konkretnego tytułu prawnego (por. orzeczenie regionalnej komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Opolu z 9 grudnia 2014 r. znak: RIO.XII.53-41/2014). W razie braku takiego tytułu prawnego wydatek po prostu jest nielegalny.
Choć JST nie mogą działać w celu obchodzenia prawa, to mają pewne możliwości kształtowania składników wynagrodzenia nauczycieli, np. przez dodatki motywacyjne. Zgodnie bowiem z Kartą nauczyciela to organ prowadzący szkołę, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia i stopień awansu zawodowego, określa w regulaminie wysokość i warunki wypłaty dodatków. Ale to jest kwestia indywidualnego przypadku – konkretnego nauczyciela. Nie ma możliwości, by uznać z góry, że wszystkim należy się określone dodatkowe świadczenie. Musi to być uzasadnione konkretnymi przesłankami.
Odpowiedzialność finansowa
W przypadku strajku nauczycieli i chęci zapłaty im za niewykonywaną w tym czasie pracę samorządy muszą zweryfikować, czy mają tytuł prawny do takiego działania. Nie znajdą jednak przepisu, który by im na to wprost zezwalał. A to może nie tylko oznaczać brak legalności wypłaty publicznych środków, lecz w konsekwencji odpowiedzialność w trybie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W akcie tym takie stany faktyczne sankcjonuje art. 11 ust. 1, gdzie postanowiono, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. W tym kontekście warto przytoczyć stanowisko podane w orzeczeniu głównej komisji orzekającej w sprawach o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych z 28 października 2013 r. (znak: BD1F.4900.58.62.RN-17.13.RWPD-59201), gdzie wskazano, że: „(…) Wypłacenie tych wynagrodzeń w nienależnej wysokości, ustalonej niezgodnie z przepisami, będzie dokonaniem wydatku z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, a więc naruszeniem dyscypliny finansów publicznych określonym w art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114)”. Warto zauważyć, że przedmiotem ww. orzeczenia była ocena legalności wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Komisja orzekająca uznała więc, że naruszeniem art. 11 ustawy będą różne formy niezgodnego z prawem wydatkowania wynagrodzeń. Taka koncepcja skłania do wniosku, że również wypłacanie wynagrodzeń za czas strajku mogłoby wypełniać przesłanki odpowiedzialności z tej normy prawnej. Opisanym czynom przypisywany jest zaś wysoki stopień szkodliwości dla finansów publicznych. W orzeczeniu głównej komisji orzekającej z 14 grudnia 2015 r. (znak: BD1F.4800.139.2015) podkreślono bowiem, że: „Naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 i 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168) charakteryzują się wysokim stopniem szkodliwości dla finansów publicznych. Ich naruszenie jest szkodliwe dla ładu finansów publicznych ze względu na naruszenie zasady planowości jako podstawowej zasady rządzącej finansami publicznymi”.
Tak więc aspekty cywilnoprawne determinują brak podstaw do wynagradzania pracownika za czas strajku i jednocześnie skutkują w sferze odpowiedzialności za wydatkowanie środków publicznych na płaszczyźnie prawa publicznego. A to finalnie może spowodować nawet przypisanie JST odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. ©℗
Podstawa prawna:
Art. 80, art. 91c ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.).
Art. 17, art. 23 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 174).
Art. 44 ust. 1–3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1458 ze zm.).
