Gminy coraz bogatsze, ale ciągle im mało

W tym roku z samego PIT i CIT dostaną o 20 mld zł więcej niż w roku 2015. PiS uważa, że to jego sukces, ale lokalne władze i opozycja tak tego nie widzą

Tegoroczne rekordowe wpływy z podatków dochodowych (samorządy mają w nich procentowe udziały) na poziomie ok. 65,8 mld zł to szacunek wynikający z prognozy bazującej na ustawie budżetowej.

Dane za 11 miesięcy 2018 r. również wyglądają optymistycznie. W tym czasie całkowity „zarobek” gmin przekroczył 230 mld zł, czyli był wyższy niż w całym roku 2017 (229,9 mld zł). Jeśli porównamy analogiczne okresy (czyli od stycznia do listopada), to przychód okazuje się większy o ponad 9 proc.

Sejm uchwalił zmiany uszczelniające CIT, PIT i akcyzę

Do wyobraźni jeszcze bardziej przemawia to, że dekadę temu, czyli w 2008 r. dochody samorządów ze wszystkich źródeł wynosiły 142,6 mld – 60 proc. tego, czym dysponują dzisiaj.

Postęp jest widoczny tak wyraźnie, że rząd postanowił wykorzystać go w swojej kampanii wyborczej. Niedawno zorganizował konferencję dotyczącą polityki rozwoju i sytuacji samorządów, podczas której premier Mateusz Morawiecki i prezes Jarosław Kaczyński przekonywali, że gminy i powiaty mają się lepiej niż kiedykolwiek wcześniej. Większe wpływy z PIT i CIT to także argument, po który PiS sięga, gdy lokalni włodarze atakują partię np. za wysokie ceny prądu czy planowane podwyżki dla nauczycieli.

Samorządowcy przyznają: „Faktycznie, pieniędzy jest więcej. Ale to nie znaczy, że mamy jakieś eldorado”. – Nie żyjemy w próżni. Co z tego, że mamy wyższe dochody, skoro jednocześnie szybko rosną koszty funkcjonowania? W górę idą choćby płace – komentuje Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich.

Z kolei politycy PO wskazują, że PiS wykorzystuje to, iż przyszło mu rządzić w czasach wzrostu gospodarczego. – Statystyka jest narzędziem, którego używa do gry wizerunkowej. Liczy się najprostszy przekaz do Kowalskiego w roku wyborczym: to dzięki nam samorząd jest bogaty. Choć to oczywiście nieprawda – komentuje poseł PO Waldy Dzikowski. ©℗A2–3

W tym roku z podatków dochodowych mają dostać 65,8 mld zł

Zdaniem polityków PiS znacząco wyższe wpływy samorządów z PIT i CIT to wynik nie tylko dobrej koniunktury, ale i uszczelnienia systemu podatkowego. – W 2016 r. wprowadzono klauzulę generalną przeciwko unikaniu opodatkowania, której efekt prewencyjny zostanie wzmocniony w 2019 r. przepisami sankcyjnymi oraz obowiązkiem raportowania schematów podatkowych. Istotne były też zmiany w regulacjach podatków dochodowych, które weszły w życie w 2018 r. Należą do nich m.in. rozdzielenie dochodów operacyjnych i kapitałowych oraz ograniczenie ukosztowiania usług zewnętrznych. W tym roku zaczęły obowiązywać kolejne zmiany, takie jak podatek od wyjścia (exit tax) oraz zmiana zasad poboru podatku u źródła – wylicza nasz rozmówca ze szczebla rządowego.

Zwraca uwagę na jeszcze jeden aspekt – dynamikę wzrostu wpływów podatkowych. Wzrost CIT i PIT w miastach na prawach powiatu w latach 2008–2015 (z 2007 r. jako bazą) to 29 proc., a w latach 2016–2018 (z 2015 r. jako bazą) to 25,5 proc. Dla naszych rozmówców z PiS wniosek jest prosty: przez osiem lat rządów PO-PSL wpływy z PIT i CIT proporcjonalnie wzrosły mniej więcej o tyle, ile w ciągu zaledwie trzech lat rządów Zjednoczonej Prawicy. Na przykład w Warszawie w okresie 2007–2015 PIT i CIT wzrosły o niemal 20 proc. (z ponad 4 mld do prawie 4,9 mld zł), a w latach 2015–2018 o ponad 26 proc. (z ok. 4,9 mld do ponad 6,1 mld zł).

Nie brak jednak miast, gdzie ta dynamika była odwrotna. We Wrocławiu przyrost w tych samych okresach zmniejszył się z ok. 43 proc. do niecałych 28 proc.

– Obecny rząd trafił na dobrą koniunkturę. Za naszych rządów mieliśmy globalny kryzys ekonomiczny. PIT i CIT są pochodną PKB oraz aktywności gospodarczej. W dużej mierze to zasługa samorządów, które tworzą lokalne warunki dla biznesu, a rolą rządu jest w jakiejś mierze to, by nie przeszkadzać. Uszczelnianie systemu VAT nie ma na to szczególnego wpływu – komentuje poseł PO Waldy Dzikowski.

PiS już zaczyna grać kartą wyższych wpływów samorządów z PIT i CIT. Gdy premier Mateusz Morawiecki był dopytywany przez dziennikarzy o skargi miast na wysokie rachunki za prąd, polecił sprawdzić, jak samorządowcy „spożytkowali dodatkowe środki, jakie uzyskali dzięki skutecznej polityce finansowej państwa”. – Zachęciłbym państwa, którzy przyglądają się życiu samorządów, do takiej prostej analizy. Ile więcej środków przez poprzednie trzy lata wpłynęło do samorządów w latach 2016, 2017, 2018 z tytułu przyrostu ściągalności podatku CIT i PIT? To było ok. 16 mld zł. W poprzednich ośmiu latach ta kwota była wielokrotnie niższa i wynosiła ok. 4 mld zł – wskazywał premier.

Podobne argumenty padają w roboczych rozmowach władzy z lokalnymi włodarzami, którzy np. domagają się przyznania gminom, powiatom i województwom udziału we wpływach z VAT lub gdy mają pretensje do rządu o to, że negocjuje podwyżki z grożącymi strajkiem nauczycielami bez ich udziału. W ubiegłym miesiącu zgłosili do szefowej MEN Anny Zalewskiej wniosek o kalkulację skutków tych podwyżek dla samorządów zarówno w 2019, jak i 2018 r. MEN nie jest głuchy na te argumenty – jeszcze przed wakacjami ma zaproponować „nowy i sprawiedliwszy” podział subwencji oświatowej.

Samorządowcy – choć przyznają, że pieniędzy w lokalnych budżetach jest dużo więcej niż przed laty – nie podzielają entuzjazmu polityków z kręgów władzy. Wskazują, że subwencje, czyli pieniądze, jakie rząd przekazuje samorządom na różne zadania, nalicza się z dwuletnim poślizgiem. – W tym roku podstawą do wyliczeń są dane z roku 2017, a nie ostatniego. A to oszustwo, bo gdy jest koniunktura, większe środki otrzymujemy z opóźnieniem – wskazuje Marek Wójcik, ekspert legislacyjny Związku Miast Polskich. Zwraca też uwagę, że udział samorządów w PIT (dziś 49,93 proc.) nie jest stały. – W przypadku samorządów gminnych ten udział rośnie z roku na rok, ale wynika to tylko z tego, że rząd pozbywa się pewnych pozycji wydatkowych na rzecz samorządów, jednocześnie zwiększając im udział w PIT. Przykładowo pensjonariusze domów pomocy społecznej skierowani po 1 stycznia 2004 r. opłacani są przez gminy, wcześniej robił to budżet państwa. Mówimy o kosztach rzędu kilku miliardów złotych rocznie. Tak więc mamy proporcjonalnie większy udział w PIT, a jednocześnie budżet państwa ma mniej do wydania w ramach dotacji – ocenia Wójcik. A więc nie jest to żadna szczególna łaska ze strony rządu.

Wpływy z PIT i CIT w największych miastach wzrosły w okresie 2016–2018 o ponad 25 proc. Dla porównania w latach 2008–2015 ten wzrost wyniósł 29 proc. O czym świadczą te dane?

Rodzi się oczywiste pytanie, czy to efekt ściągalności, czy wzrostu gospodarczego. Trzeba pamiętać, że w przypadku PIT i CIT mamy – w różnych proporcjach – efekt obu tych czynników. Efekt lepszej ściągalności jest faktem, co widać zwłaszcza w przypadku VAT. W przypadku PIT i CIT jednoznaczne rozstrzyganie jest trudniejsze. Ale jeśli chodzi o PIT, może być to rezultat wprowadzenia JPK. Wcześniej mieliśmy większą łatwość zaliczenia części faktur jako kosztów uzyskania przychodu. Odkąd VAT-owcy muszą umieszczać swoje faktury w jednolitym pliku kontrolnym, który potem kontroluje KAS, skłonność „do naciągania” i wrzucania wszystkiego, co się da, do kosztów uzyskania przychodu jest mniejsza. Oczywiście większość wpływów z PIT i CIT to dobry rynek pracy, wzrost dochodów i wynagrodzeń, dobra koniunktura gospodarcza. Do tego dochodzi powszechna atmosfera, że różnego rodzaju próby optymalizacji kosztów mogą źle się skończyć dla danego przedsiębiorstwa.

Samorządy argumentują, że skoro rosną dochody państwa z VAT, wypadałoby się tymi pieniędzmi podzielić z władzami lokalnymi. Rozważacie taki wariant?

Obecnie największym wyzwaniem w kontekście luki VAT jest sprzedaż detaliczna, czyli rejestrowanie na kasie fiskalnej. Mimo wdrażanych zmian zawsze istotna będzie kontrola. Naczelnicy urzędów skarbowych zwracają uwagę, że osiem godzin dziennie spędzone na kontroli kas fiskalnych nie jest najlepiej spożytkowanym czasem z punktu widzenia dochodów dla budżetu. Ich pracownicy byliby lepiej wykorzystani przy innych zadaniach, np. przy sprawach związanych z VAT. W związku z tym jest pytanie, jak usprawnić proces kontroli, by było czym dzielić się z samorządami. W dyskusji publicznej pojawiał się pomysł, by samorządy miały udział we wpływach z VAT, ale tych ze sprzedaży detalicznej, po to żeby ich służby lokalne, np. straż miejska, miały motywację do kontroli. Takie propozycje ze strony samorządów pojawiają się od czasu do czasu.

Ze sprawozdań budżetowych za 11 miesięcy wynika, że mamy nadwyżkę w samorządach w wysokości 6,4 mld zł, przy planowanym deficycie prawie 25 mld zł. Jakiego wyniku należy oczekiwać po pełnym 2018 r.?

Na podstawie ostrożnych szacunków można oczekiwać niewielkiego deficytu.

Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego pochodzi z 2003 r. Minęło 15 lat, mamy zupełnie inne realia. Nie przyszła pora na jej gruntowną nowelizację?

Istotna jest dobra wycena zadań, które administracja centralna zleca do wykonania władzom lokalnym. Już takich wycen czy standaryzacji dokonano w przypadku spraw związanych z działalnością urzędów stanu cywilnego czy wypłatami świadczeń takich jak „Rodzina 500 plus”. Problem w tym, że mamy krótką kołdrę. Zawsze będzie tak, że rząd ma swoje zadania i wyzwanie w postaci ograniczania deficytu budżetowego. Samorządy też mają swoje potrzeby, ale pamiętajmy, że ich sytuacja finansowa wcale nie jest najgorsza. Finansowanie zadań będzie zawsze efektem tego, jak podzielimy zadania pomiędzy rząd i samorządy.

Jakiś czas temu NIK wyszła z postulatem, by w ogóle odejść od czegoś takiego jak „zadania zlecone”, a zamiast tego zwiększyć samorządom ich zakres zadań własnych, przy jednoczesnym przekazaniu odpowiednich pieniędzy.

Można myśleć o takiej koncepcji, zrobić swego rodzaju reset. Ale jeśli pojawią się nowe zadania do realizacji, to pytanie, jak wówczas np. taką nową usługę dystrybuować – czy zrobić z tego zadanie własne i określić poziom finansowania. Gdyby przy 500 plus uznać, że to zadanie własne i jednocześnie przyznać na jego obsługę określony udział w PIT, dla jednych gmin byłaby to suma wystarczająca, a dla innych nie. Do tego liczba dzieci może się różnić w zależności od czasu i miejsca, dlatego potrzebny byłby jakiś mechanizm korekcyjny. Tak więc z taką operacją, o której mówi NIK, wiązałoby się wiele problemów.

Myśli pan, że są jeszcze gdzieś w Polsce gminy, które podzielą losy Ostrowic? Przypomnijmy, że to gmina, która przestała od tego roku istnieć z uwagi na katastrofalną sytuację finansową.

Przypadek Ostrowic był szczególny, bo tam dochodziło do łamania prawa w otwarty sposób, bo np. nie przyjmowano rekomendacji regionalnej izby obrachunkowej (RIO). Pojawia się pytanie o sankcje za łamanie zaleceń RIO i możliwość blokowania kogoś, kto próbuje w otwarty sposób łamać prawo, a nie tylko szuka w nim luk.

Gminy dostaną nieznacznie więcej z podatku dochodowego

Sytuacja Ostrowic nie pojawiła się jednak z dnia na dzień. Czy to nie dowód na to, że kontrola RIO jest czasami iluzoryczna?

Nowa ustawa o RIO, która została przygotowana przez MSWiA, a następnie zawetowana przez pana prezydenta, wychodziła z tego przeświadczenia. Niestety w wielu regionach RIO przymykają oczy na różne nieprawidłowości w samorządach.

Będzie powrót do prac nad zawetowaną ustawą o RIO?

O to trzeba zapytać MSWiA. Wiadomo, że samorządy mają merytoryczną suwerenność w tym, na co wydawać swoje pieniądze. Ale RIO może sprawdzać, czy jest to dobrze rozliczone i poprawne formalnie. Niewątpliwie system tej kontroli jest do naprawy.

Mamy krótką kołdrę, ale sytuacja samorządów nie jest najgorsza