W nowym art. 41a ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca zobowiązał rady gmin do wydania uchwały regulującej obywatelską inicjatywę uchwałodawczą. Podobny przepis został wprowadzony do pozostałych ustaw samorządowych. Okazało się, że rady i sejmiki z tym sobie nie poradziły. W całym kraju wojewodowie wyeliminowali z obrotu prawnego wiele uchwał. Tak też było w Więcborku. Teraz rada miejska będzie musiała podjąć nową uchwałę. Nim do tego dojdzie, trzeba opracować jej projekt. Aby nie powielić błędów, które wytknął gminie organ nadzoru, w urzędzie miejskim spotkali się nowy burmistrz Więcborka Edward Kowalski, nowo powołany przewodniczący rady miejskiej Adam Kolasiński, a także radca prawy Adam Nowak i naczelnik wydziału organizacyjno-administracyjnego Ewa Pietrzak.

• Etap I Trzeba wypełnić delegację ustawową

– Poprzednią uchwałę przygotowali nasi poprzednicy, ale tak się stało, że to my musimy opracować nową regulację. To nasz obowiązek – zaczął nowy burmistrz Więcborka Edward Kowalski. – Panie mecenasie czy mógłby pan przypomnieć, jaki był główny zarzut wojewody?
– W uchwale brakowało wszystkich elementów, które zgodnie z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym powinny się w niej znajdować – wtrąciła Ewa Pietrzak, naczelnik wydziału organizacyjno-administracyjnego.
– O jaki element chodzi? – dopytywał przewodniczący rady Adam Kolasiński.

co na to prawo? rada 1

– Uchwała nie określała wskazanych w treści upoważnienia zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Wojewoda uznał, że nie wystarczy to, co rada zawarła w par. 4 uchwały, czyli zapis, że jej projekt podlega niezwłocznemu ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu miejskiego oraz na stronie internetowej miasta – kontynuowała Ewa Pietrzak.

co na to prawo? rada 2

– I ta luka oznacza nieważność całej uchwały? – spytał zdziwiony Edward Kowalski.
– Tak – potwierdził mecenas. – Niewyczerpanie dyspozycji przepisu kompetencyjnego, czyli w omawianym przypadku art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi rażące naruszenie prawa. Organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wykonania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w tym przepisie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Tak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 37/13) czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 872/17).
– Czy tylko nieuregulowanie zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych zarzucił wojewoda? – spytał przewodniczący. – Niestety, to nie wszystkie błędy, które nam wytknięto – powiedziała Ewa Pietrzak.

• Etap II. Lepiej nie popełniać błędów dwa razy

– Czy pan, panie mecenasie, parafował projekt uchwały? – chciał wiedzieć przewodniczący rady.
– Pan mecenas jeszcze wtedy u nas nie pracował. Parafę złożył jego poprzednik, mecenas Łukasz Kącki – zauważył burmistrz. I zaraz dodał: – Proszę państwa nie spotkaliśmy się dzisiaj, by dokonywać jakichś rozliczeń. Nie taki jest nasz cel. Chciałbym omówić nowy projekt uchwały, by nie powtarzać błędów, które skutkowały skasowaniem uchwały – stwierdził burmistrz.
– Czy rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do sądu administracyjnego? – drążył przewodniczący rady.
– Skarga nie została złożona – odpowiedział mecenas. – Niezrealizowanie upoważnienia ustawowego w całości jest istotnym naruszeniem prawa, dlatego nie było żadnych szans powodzenia sprawy w sądzie – wyjaśnił.

• Etap III. Potrzebna jest analiza zarzutów

– Pani Ewo, analizowała pani inne rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów? – chciał wiedzieć burmistrz.
– Tak, tych orzeczeń wojewodów w skali kraju jest bardzo dużo. Naliczyliśmy ich ze czterdzieści. Ale pewnie do wszystkich nie dotarliśmy – stwierdziła Ewa Pietrzak.
– Wychodzi na to, że nowa regulacja zawarta w art. 41a ust. 5 u.s.g. sprawia organom stanowiącym JST spore problemy – odparł wyraźnie uspokojny Edward Kowalski.
– Z czego wynika taka duża liczba nieprawidłowości? – zapytał Adam Kolasiński.
– Powodem tego stanu rzeczy jest z jednej strony znaczna niejasność i duży stopień ogólności nowego art. 41a u.s.g., a z drugiej brak wskazówek, co należy rozumieć przez poszczególne określenia zawarte w tym przepisie. Z analizy uchwał organów stanowiących JST oraz rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów wynika, że organy nadzoru często odmiennie oceniają te same zapisy obowiązkowych uchwał dotyczących obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W konsekwencji, w niektórych rozstrzygnięciach stwierdzana jest nieważność uchwały np. z powodu wymagania dotyczącego wskazywania numeru PESEL przez członków komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a inne uchwały, mimo analogicznego wskazania numeru PESEL, pozostają w mocy – wyjaśnił mecenas.

co na to prawo? rada 3

– Proszę państwa wprowadzenie art. 41a u.s.g. rozstrzygnęło spory w orzecznictwie, czy w ogóle przyznawanie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom jest dopuszczalne – stwierdziła, zerkając na mecenasa, Ewa Pietrzak.
– Takie uchwały były już wcześniej podejmowane przez rady, tzn. przed wprowadzeniem do ustawy tego przepisu? – zdziwił się Adam Kolasiński.
– Tak, wprowadzenie art. 41a u.s.g. potwierdziło ich dopuszczalność. W dużych miastach takie uchwały były już wcześniej wydawane – wyjaśnił mecenas. – Właśnie na nich się trochę wzorowaliśmy – westchnęła Ewa Pietrzak.
– Jak widać, wprowadzenie delegacji w ustawie rozwiązało jeden problem, ale przysporzyło następnych i to wszystkim gminom – warknął przewodniczący rady.
– Ale proszę pamiętać, że bardzo podobne regulacje wprowadzone zostały do ustawy o samorządzie powiatu i samorządzie województwa. Analizowane przez nas rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczyły uchwał wydanych przez wszystkie szczeble samorządu. To nie jest tak, że tylko rady gminy mają problemy z realizacją upoważnienia z art. 41a u.s.g. – uspokajał mecenas.
– Czy są już jakieś wyroki sądów administracyjnych? – spytał Adam Kolasiński.
– Nie, nie zostały jeszcze wydane – odpowiedział szybko radca prawny.

• Etap IV. Zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich

– Jakie inne zapisy zostały zakwestionowane przez wojewodę? – dopytywał burmistrz.
– Posegreguję nieprawidłowości zgodnie z zapisami delegacji. Pierwszy punkt to szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich. W tym zakresie wytknięto błędny zapis, w którym rada miejska określiła krąg podmiotów posiadających prawo do inicjatywy uchwałodawczej, wskazując, że przysługuje ono grupie co najmniej tysiąca mieszkańców – wyliczał Adam Nowak.

co na to prawo? rada 4

Przerwała mu jednak Ewa Piet rzak, wyjaśniając, że taką liczbę przyjęto, gdyż miasto ma znacznie więcej ludności niż 20 tys. – A taka granica została wskazana w art. 41a ust. 2 pkt 3 ustawy – tłumaczyła.
– Sensem tego zapisu było uchronienie rady przed zbyt dużą liczbą takich inicjatyw uchwałodawczych – skwitował przewodniczący.
– Wojewoda, uzasadniając rozstrzygnięcie, zauważył, że ustawodawca nie tylko określił liczebność grupy mieszkańców uprawnionych do wniesienia inicjatywy uchwałodawczej, uzależniając ją od liczby mieszkańców gminy, ale również zastrzegł, że prawo to przysługuje wyłącznie tym z nich, którzy mają czynne prawo wyborcze do rady gminy (rady miejskiej). Ponadto stwierdził, że ustawodawca nie upoważnił przy tym organów gminy do wskazywania innych – ani wyższych, ani niższych – progów liczebnych, nawet w sytuacji, gdy rzeczywista liczba mieszkańców danej gminy znacznie przekracza 20 tys. lub jest o wiele niższa niż 5 tys. osób – wypunktował radca prawny.
– Wojewoda uznał, że ustalenie minimalnego progu liczbowego, tak znacznie odbiegającego od woli ustawodawcy, realnie ogranicza możliwość wpływu mieszkańców gminy na stanowienie lokalnych przepisów prawa – dodała Ewa Pietrzak. – Ponadto zakwestionowano brzmienie par. 4 ust. 3 uchwały, który mówi, że: „w imieniu i na rzecz komitetu występuje pełnomocnik lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu osób tworzących komitet”. Wojewoda uznał, że rada miejska kategorycznie postanowiła o obowiązku wskazania przez komitet pełnomocnika i jego zastępcy. Tymczasem, zgodnie z art. 41a ust. 4 ustawy, komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo, a nie obowiązek wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Organ nadzoru stwierdził, że rada nie posiada kompetencji do nałożenia na komitet obowiązku powoływania pełnomocnika oraz jego zastępcy – objaśniła naczelnik wydziału organizacyjno -administracyjnego.

• Etap V. Tworzenie komitetów inicjatyw uchwałodawczych

– Kolejna kwestia, która musi być określona w uchwale, dotyczy zasad tworzenia komitetów. Czy tu były jakieś błędy w naszej uchwale? – drążył przewodniczący rady. – W tym zakresie zakwestionowano par. 5 uchwały. Zgodnie z nim komitet może utworzyć grupa co najmniej 20 mieszkańców, którzy mają czynne prawo wyborcze i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu, ze wskazaniem imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania i numeru ewidencyjnego PESEL. Zaś osoby udzielające poparcia projektowi uchwały składają na wykazie, obok swoich danych, własnoręczny podpis. W ocenie organu nadzoru dodanie wymogu podania numerów PESEL osób przystępujących do komitetu oraz osób udzielających poparcia wykracza poza granice kompetencji przyznanych w art. 41a ust. 5 ustawy – wytłumaczył Adam Nowak.

co na to prawo? rada 5

– Taki wymóg, tj. wpisanie w wykazie poparcia numeru PESEL, przewidywały obowiązujące uchwały o inicjatywie uchwałodawczej mieszkańców wydane przed wprowadzeniem do ustawy art. 41a. Wojewoda tych zapisów nie kwestionował. My się, jak już mówiłam, wzorowaliśmy na tych uchwałach – stwierdziła wyraźnie zdenerwowana naczelnik wydziału.
– Pani Ewo, nikt nie ma pretensji. Nie myli się tylko ten, kto nic nie robi – uspakajał urzędniczkę burmistrz. – Nie będziemy kruszyć kopii o ten zapis, nie ma co się na ten temat rozwodzić. Po usunięciu numeru PESEL inne wymagane dane dostatecznie zweryfikują popierających inicjatywę? – spytał przewodniczący rady.
– Tak, pozostałe dane spełnią ten warunek – odpowiedział mecenas.

• Etap VI. Wymogi formalne projektu

– Ostatnia część dokumentu reguluje formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty – stwierdziła Ewa Nowak.

co na to prawo? rada 6

– Czy rada musi zachować w uchwale kolejność elementów wymienionych w art. 41a ustawy? – dociekał przewodniczący rady.
– Nie ma takiego obowiązku. Ważne jest tylko ich wypełnienie – wyjaśnił mecenas. – Tak dopytuję, bo ta kwestia jest uregulowana na początku uchwały – dodał Adam Kolasiński.
– A czy tu były błędy? – dopytywał zniecierpliwiony burmistrz. – Niestety tak, wojewoda zakwestionował zapis, zgodnie z którym do projektu inicjatywny uchwałodawczej dołącza się uzasadnienie. W nim trzeba wskazać: potrzebę i cel podjęcia uchwały, rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, jeśli jest możliwa do wykazania, przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, jeśli są znane, źródła finansowania, jeżeli projekt pociąga za sobą obciążenie budżetu gminy, oraz informację, czy projekt był już uprzednio procedowany w ramach inicjatywy obywatelskiej. Ponadto w zakwestionowanym zapisie wskazano, że uzasadnienie powinno przedstawiać również wyniki przeprowadzonych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, jeśli takie zostały przeprowadzone – zacytowała błędny zapis uchwały Ewa Pietrzak.
– Co stwierdził wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego? – zapytał przewodniczący rady. – Zauważył, że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a ust. 5 ustawy, wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy powinno być realne i nieskomplikowane. W tej sytuacji rada, wykonując obowiązek zawarty w tym przepisie ustawy, powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców gminy inicjatyw w tym zakresie. Zdaniem organu nadzoru zakwestionowane postanowienia uchwały ograniczają mieszkańców gminy w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z inicjatywami uchwałodawczymi – wskazał radca prawny.
– Czy to wszystkie nieprawidłowości zawarte w uchwale? – pytanie skierował Edward Kowalski. – Tak, panie burmistrzu – odrzekła naczelniczka wydziału.
– To na tym kończymy dzisiejsze spotkanie. I mam nadzieję, że opracowanie nowego projektu jest w toku – powiedział burmistrz, patrząc na Ewę Pietrzak. – Tak, prace są zaawansowane – potwierdziła. ©℗

rada 1 Rada musi się trzymać granic upoważnienia

Zgodnie z art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) rada gminy określa w drodze uchwały:
  • szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich,
  • zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych,
  • zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych,
  • formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
Należy pamiętać, że jeżeli rada gminy nie uregulowała w pełni obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego lub przekroczyła upoważnienie ustawowe, to w sposób istotny naruszyła prawo (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 28 listopada 2018 r., znak: NPII.4131.1.626.2018). Wychodzące poza wskazane upoważnienie jest np. regulowanie kwestii finansowania komitetu czy też późniejszego składania sprawozdań finansowych.
Zdaniem wojewody warmińsko-mazurskiego delegacja z art. 41a ust. 5 ustawy nie obejmuje upoważnienia rady gminy do określania sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Takie uprawnienie nie mieści się bowiem „w szczególności ani w zasadach wnoszenia inicjatyw obywatelskich, ani też w zasadach tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych” (rozstrzygnięcie nadzorcze z 21 stycznia 2019 r., znak: PN.4131.58.2019). Regulowanie zasad reprezentacji komitetów to najczęściej kwestionowane zapisy uchwał. Podkreśla się, że takie zapisy są sprzeczne z art. 41a ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania go podczas prac rady. Ta nie jest więc władna, by wprowadzić obowiązek wyznaczenia osób do reprezentowania komitetu. Rada może jedynie ustalać fakultatywny sposób określenia udziału w pracach osób wskazanych ewentualnie przez komitet do reprezentacji (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 14 listopada 2018 r., znak: PN-II.4131.329.2018).
Zdaniem wojewody warmińsko-mazurskiego, wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 31 października 2018 r. (znak: PN.4131.391.2018), z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a ustawy, wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy powinno być realne i nieskomplikowane. W tej sytuacji rada gminy, wykonując obowiązek zawarty w art. 41a ust. 5 ustawy, powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców gminy inicjatyw w tym zakresie.
Podkreśla się, że postanowienia uchwały nie powinny ograniczać mieszkańców gminy w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Za takie ograniczenie uznano zapis, zgodnie z którym projekt uchwały wraz z wykazem podpisów mieszkańców go popierających uchwały pełnomocnik wnosi do przewodniczącego rady gminy nie później niż trzy miesiące od daty przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Według organu nadzoru takie ograniczenie dotyczące terminu złożenia projektu uchwały wpływa na możliwości korzystania z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Ponadto wprowadzenie tego limitu czasowego wykracza poza kompetencję rady (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 6 listopada 2018 r., znak: PN.4131.410.2018).

rada 2 W uchwale można ustalić formy promocji

Zdaniem wojewody lubelskiego, wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 grudnia 2018 r. (znak: PN-II.4131.325.2018), promocja obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych polegać ma na przekazywaniu informacji zwiększających wiedzę na ich temat. Kampania promocyjna powinna służyć również wyjaśnianiu przez odpowiedni podmiot proponowanej w projekcie uchwały regulacji, co w rezultacie ma podnieść świadomość mieszkańców gminy odnośnie do podjętej inicjatywy oraz zachęcić do jej popierania. Według wojewody śląskiego delegacja ustawowa zawarta w art. 41a ust. 5 ustawy odnosi się do zasad promocji prowadzonej przez komitety konkretnych obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, a nie obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych jako takich. Tym samym to do komitetów będzie należało prawo wyboru formy promocji projektu uchwały, spośród form określonych przez organ stanowiący (rozstrzygnięcie nadzorcze z 20 grudnia 2018 r., znak: NPII.4131.1.663.2018). Kompetencji do określenia zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych rada nie może przenosić na wójta (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 16 listopada 2018 r., znak: NPII.4131.1.594.2018).

rada 3 Żądanie numeru PESEL jest niezgodne z RODO

Wymóg wpisywania numeru PESEL osób przystępujących do komitetu oraz osób udzielających poparcia projektowi uchwały jest bardzo często kwestionowany przez wojewodów. Wskazuje się, że wprowadzenie takiego unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących przecież określeniu „mieszkańca gminy”, ale stanowi także ograniczenie jego kręgu do osób legitymujących się numerem PESEL. Pomija więc przypadki, w których mieszkaniec nie dysponuje takim numerem. Ponadto wojewodowie uważają, że numer PESEL nie jest niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację mieszkańca gminy. W żaden sposób nie wskazuje on bowiem na miejsce zamieszkania danej osoby (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 11 października 2018 r., znak: NPII.4131.1.511.2018). Podkreśla się, że obowiązek podania numeru PESEL, który nie jest niezbędny do załatwienia sprawy, jest sprzeczny z zasadą minimalizacji danych osobowych (adekwatności) wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE.L Nr 119, dalej: RODO). Tak orzekł wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 10 października 2018 r., znak: NPII.4131.1.505.2018 (tak też wojewoda lubelski w rozstrzygnięciach nadzorczych z 14 listopada 2018 r., znak: PN-II.4131.329.2018 i PN-II.4131.329.2018 ).
Warto wskazać, że w tym samym orzeczeniu wojewoda śląski zakwestionował obowiązek wyrażania zgody na przetwarzanie danych osobowych przez osoby, które udzieliły poparcia, tj. podpisały wniosek o wystąpienie z inicjatywą obywatelską. Zdaniem tego organu w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, tj. art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, w analizowanym przypadku przetwarzanie danych będzie niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (tu: obowiązku wykazania poparcia inicjatywy przez niezbędną liczbę osób). A tym samym osoba, której dane dotyczą, nie ma podstaw do wyrażenia zgody na przetwarzanie swoich danych. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 11 RODO „zgoda” osoby, której dane dotyczą, oznacza dobrowolne, konkretne, świadome i jednoznaczne okazanie woli, którym osoba, której dane dotyczą, w formie oświadczenia lub wyraźnego działania potwierdzającego, przyzwala na przetwarzanie dotyczących jej danych osobowych. Zatem złożenie podpisu wyrażającego poparcie dla obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej należy uznać za wyraźne działanie potwierdzające przyzwolenie na przetwarzanie danych osobowych w zakresie związanym z realizacją obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

rada 4 Nie można blokować inicjatywy

Rada została upoważniona do określenia przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazywałyby, do kogo z inicjatywą się występuje oraz czy i w jaki sposób jest weryfikowana (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 7 grudnia 2018 r., znak: NK-II.4131.98.2018.AKR). W tej części uchwał najczęściej kwestionuje się te zapisy, które upoważniały przewodniczącego rady/sejmiku do wzywania do uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia w ciągu 14 dni. Organy nadzorcze podkreślały, że wszelkie działania w odniesieniu do złożonego w ramach inicjatywy obywatelskiej projektu uchwały przysługują wyłącznie organowi stanowiącemu gminy (powiatu, województwa). Zwracano także uwagę, że takie zapisy są sprzeczne z regulacjami ustaw samorządowych, zgodnie z którymi zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady/sejmiku oraz prowadzenie obrad (por. rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody śląskiego z: 28 listopada 2018 r., znak: NPII.4131.1.626.2018; 11 października 2018 r., znak NR NPII.4131.1.511.2018; 10 października 2018 r. znak: NPII.4131.1.505.2018; a także wojewody lubelskiego z: 18 grudnia 2018 r., znak: PN-II.4131.371.2018; 4 grudnia 2018 r., znak: PN-II.4131.325.2018; 14 listopada 2018 r., znak: PN-II.4131.329.2018).
Przekroczeniem delegacji ustawowej określanej w art. 41a ust. 5 ustawy jest zapis określający obowiązek poddania konsultacjom projektu uchwały wniesionego w ramach inicjatywy obywatelskiej, a także regulowania zasad wycofania projektu zgłoszonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody kujawsko-pomorskiego z 7 grudnia 2018 r., znak: 145/2018). Przy czym zdaniem wojewody śląskiego nie może być on utożsamiany ze szczegółowymi zasadami wnoszenia inicjatyw obywatelskich (rozstrzygnięcie nadzorcze z 10 października 2018 r., znak: NPII.4131.1.505.2018). W innym rozstrzygnięciu zauważył on także, że rada nie została upoważniona do określenia terminu, w jakim komitet uchwałodawczy ma zebrać wymaganą liczbę podpisów popierających projekt uchwały (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 23 listopada 2018 r., znak: NPII.4131.1.585.2018). Rada nie ma też prawa określać kręgu pomiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą obywatelską (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 5 grudnia 2018 r., znak: PII.4131.1.605.2018).
W innym rozstrzygnięciu, z 20 grudnia 2018 r. (znak: NPII.4131.1.663.2018), wojewoda śląski zakwestionował natomiast zapis uchwały, w której rada gminy zobowiązała komitet do przedstawiania projektu uchwały wójtowi, który zajmuje pisemne stanowisko w tej sprawie w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Według organu zapewnienie wójtowi 30-dniowego terminu na wyrażenie stanowiska do projektu koliduje z minimalnym terminem na jego poddanie pod obrady rady gminy, przewidzianym w art. 41a ust. 3 ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia projektu. Zdaniem organu obciążenie procedury uchwałodawczej obowiązkiem uzyskania stanowiska wójta może spowodować naruszenie bezwzględnie obowiązującej zasady ustawowej obradowania nad przedłożonym radzie projektem uchwały na najbliższej sesji. W ocenie organu nadzoru zakres delegacji wynikający z treści art. 41a ust. 5 ustawy nie upoważnia również rady gminy do wprowadzania regulacji blokujących wniesienie obywatelskiego projektu uchwały pod obrady rady.

rada 5 Reguluje się powstanie, a nie rozwiązanie komitetu

W tej części uchwały rada musi ustalić regulacje odnoszące się do warunków związanych wyłącznie z powstaniem komitetu. Ale już nie do jego rozwiązania. Nie może więc np. ustalać, kiedy następuje rozwiązanie komitetu i w jaki sposób. Takie zapisy wychodzą poza upoważnienie (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 23 listopada 2018 r., znak: NPII.4131.1.613.2018; oraz wojewody podlaskiego z 7 grudnia 2018 r., znak: P-II.4131.2.346.2018).

rada 6 Niezbędne jest ustalenie struktury projektu uchwały

W uchwale należy określić wymogi formalne projektu. Trzeba ustalić strukturę projektu uchwały zgłaszanego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Są to m.in. oczekiwania co do treści (konstrukcji) uchwały. Na nią powinny składać się takie elementy, jak tytuł uchwały, podstawa prawna do jej wydania, regulacja sprawy będącej przedmiotem uchwały czy ustalenie terminu wejścia w życie uchwały (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 20 grudnia 2018 r., znak: NPII.4131.1.654.2018).
W wielu rozstrzygnięciach podkreślano, że nie wypełnia delegacji z art. 41a ust. 5 ustawy w zakresie formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty podanie odnośnika do wymagań ustalonych w statucie. Dodatkowo zwracano uwagę, że trzeba zawsze podawać określony przepis (paragraf, artykuł). Nie wystarczy się tylko powołać na statut. Jak wskazał wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 22 października 2018 r. (znak: NR PN.4131.375.2018), kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, powszechnie dostępnym dla ogółu społeczeństwa, i winna być zrozumiała dla każdego obywatela.
Niedopuszczalna jest taka regulacja, która mówi, że mieszkańcom przysługuje tylko wniesienie wniosku o przygotowanie projektu przez wójta. Taka uregulowania są niezgodnie z art. 41a ustawy, gdyż ustawodawca wyraźnie w nim wymaga wniesienia przez grupę mieszkańców gotowego projektu uchwały, a nie wniosku o zmianę treści uchwały lub zgłoszenia wniosku o przygotowanie projektu uchwały. W ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej członkowie wspólnot samorządowych mają prawo opracowania oraz złożenia projektu uchwały, który z mocy prawa – po spełnieniu warunków formalnych – powinien zostać poddany pod głosowanie na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 14 grudnia 2018 r., znak: NPII.4131.1.656.2018). ©℗
!PODSUMOWANIE
Rada gminy, która przy wydawaniu aktu prawa miejscowego realizuje delegację ustawową, musi ściśle przestrzegać jej zakresu. Nie może ani pominąć regulacji danego elementu, ani ustalać czegoś, do czego nie została upoważniona.