Subskrybuj nas na Youtube
Czy oznacza to, że rząd będzie chciał wkrótce zastąpić komisarzami także innych, mających problemy z prawem, włodarzy, w tym prezydent Łodzi? Akurat tu chodzi o zupełnie inny przypadek prawny, a poza tym ostre przedwyborcze zapowiedzi, że nie ma możliwości, by Hanna Zdanowska mogła rządzić miastem (pisaliśmy o tym szczegółowo w Tygodniku Gazeta Prawna 12 października 2018 r. „Czy Hanna Zdanowska będzie mogła zostać prezydentem? A inni…”, DGP nr 199) nieco złagodniały. Prezydent została zaprzysiężona i pełni swoją funkcję. A łódzki Urząd Wojewódzki na pytanie o powołanie w jej miejsce komisarza odpowiada: jest to cały czas analizowane.
W areszcie bez berła
Ale ten sam wojewoda łódzki wziął się już za sprawę wójta Daszyny. Wystąpił 3 grudnia z wnioskiem do premiera o wyznaczenie osoby, która przejmie wykonywanie zadań kłopotliwego włodarza. – Stosownie do art. 28h w związku z art. 28g ust. 3a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) wojewoda jest zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o wyznaczenie osoby, która na czas przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta, zaistniałej przed złożeniem ślubowania, przejmie jego obowiązki – wyjaśnia Elżbieta Węgrzynowska, rzecznik prasowy wojewody łódzkiego.
Przypomnijmy, że wójt Daszyny Zbigniew Wojtera został zatrzymany jeszcze wiosną jako jedna z kilkunastu osób mających działać w grupie przestępczej wyłudzającej dotacje z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zarzuca się mu popełnienie 92 przestępstw, a areszt przedłużono do połowy lutego 2019 r. Nie przeszkodziło mu to jednak w ponownym kandydowaniu i w zwycięstwie. Za wyborem aresztowanego włodarza na trzecią kadencję było aż 72,4 proc. głosujących, ale nie miał on też kontrkandydata. Jako nowy wójt powinien zostać zaprzysiężony przez nowo wybraną radę na jej pierwszej sesji. I tej formalności Zbigniew Wojtera zamierzał dopełnić. Wystąpił więc o przepustkę z aresztu. Jednak nie zgodził się na to prokurator, skutkiem czego zaprzysiężony nie został. Obecnie w Daszynie tymczasowo władzę piastuje zastępca wójta.
Zawieszenia nie obejdzie
Szybszy od wojewody łódzkiego okazał się wojewoda dolnośląski. Od 26 listopada w gminie Oława rządzi już osoba wyznaczona przez premiera. Wybrany przez mieszkańców włodarz jest bowiem zawieszony postanowieniem sądu z 25 kwietnia 2018 r. w czynnościach służbowych i oskarżony o korupcję. Ten wójt został wprawdzie zaprzysiężony, ale ze względu na zakaz nie mógł zacząć rządzić. – Mając na uwadze, że środek zapobiegawczy nie został przez sąd uchylony, a postępowanie przygotowawcze toczy się nadal, Jan K. również w obecnej kadencji nie może wykonywać czynności wójta – potwierdza Sylwia Jurgiel, rzecznik prasowy wojewody dolnośląskiego. – Na wojewodzie ciążył prawny obowiązek podjęcia działań przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym. Przepisy stanowią, że w przypadku zawieszenia w czynnościach służbowych przed złożeniem przez wójta ślubowania jego zadania i kompetencje przejmuje osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody, przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra spraw wewnętrznych i administracji – dodaje rzeczniczka. Wyjaśnia, że zawieszony w czynnościach wójt nie mógł również powołać swojego zastępcy.
Potrzeba regulacji
Wątpliwa reputacja kandydatów na urząd i wyznaczenie zastępcy przez premiera to niejedyny wspólny mianownik tych historii. W obu przypadkach nastąpiły przemijające przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji w rozumieniu art. 28g ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Co więcej, chodzi o zastosowanie wobec osób wybranych na włodarza środka zapobiegawczego w postaci aresztu tymczasowego lub zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych. I w końcu w obu przypadkach przeszkoda wystąpiła przed złożeniem ślubowania. Wobec tego zadań nieobecnego włodarza nie mógł przejąć wicewójt (art. 28g ust. 3a u.s.g.).
W katalogu przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta zawieszenie w czynnościach służbowych pojawiało się najpóźniej. Ta okoliczność wpisana została do u.s.g. nowelizacją z 10 maja 2012 r. Potrzeba regulacji była spowodowana konkretną sytuacją w gminie Mirów, gdzie wójt usłyszał 11 zarzutów o charakterze korupcyjnym. Według organów ścigania wzbogacił się o 6780 zł. Pieniądze pochodziły od osób, które chciały pracować w jednostkach gminnych lub którym kończyły się tam umowy, a chciały je przedłużyć. Jako środki zapobiegawcze prokurator zastosował poręczenie majątkowe oraz zawieszenie wójta w czynnościach służbowych. Wójt odwoływał się od tej decyzji do sądu, ale ten utrzymał ją w mocy. Ten przypadek był asumptem do wprowadzenia zmian w ustawie samorządowej.
Tegoroczna sytuacja w Oławie jest przykładem, że taka regulacja była rzeczywiście potrzebna. Zawieszony w czynnościach służbowych był też wójt Ostrowic, który doprowadził gminę do bankructwa, czy prezydent Olsztyna albo wójt Łyszkowic. Przykłady można mnożyć.
Koniec kadencji bez znaczenia
Zawieszenie w czynnościach służbowych w przeciwieństwie do aresztu tymczasowego nie jest środkiem izolacyjnym. A to oznacza, że bezprawna aktywność wójta z takim zakazem może sporo w urzędzie namieszać.
Przyjrzyjmy się sytuacji w Oławie. Wójt Jan K. został zatrzymany w kwietniu 2018 r. przez Centralne Biuro Śledcze Policji na polecenie Podlaskiego Wydziału Zamiejscowego Prokuratury Krajowej. Prokurator przedstawił mu zarzuty, które mają związek z przetargami organizowanymi przez Urząd Gminy Oława. Wójt jest podejrzany o przyjęcie łapówki. Na wniosek prokuratury decyzją sądu został zawieszony w obowiązkach. Ale z powodzeniem startował w tegorocznych wyborach na włodarza, bo kodeks wyborczy tego nie zabrania. W świetle prawa do czasu prawomocnego skazania jest cały czas niewinny. Przysługuje mu więc bierne prawo wyborcze.
Zawieszenie w czynnościach służbowych zostało jednak orzeczone w ubiegłej kadencji. Czy jest więc aktualne w nowej? Zdaniem dr Magdaleny Niziołek, radcy prawnego w kancelarii Wardyński i Wspólnicy, jeżeli taki środek zapobiegawczy nie został uchylony, to wciąż toczy się postępowanie przygotowawcze. – W konsekwencji fakt ponownego wybrania Jana K. na wójta nic nie zmienił i w nowej kadencji jest on dalej zawieszony w pełnieniu obowiązków – dodaje prawniczka. I wyjaśnia, że uzyskanie mandatu wójta z woli wyborców na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wyklucza dopuszczalności stosowania środków zapobiegawczych z kodeksu postępowania karnego z powodu podejrzenia popełnienia przestępstwa korupcji. Według dr Magdaleny Niziołek, jeśli wójt zostałby całkowicie oczyszczony z zarzutów i uniewinniony prawomocnym wyrokiem, to środek zapobiegawczy – zawieszenie w obowiązkach wójta – zostałby niewątpliwie uchylony. – Jeśli zaś wójt zostanie skazany prawomocnym wyrokiem za korupcję, czyli przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to utraci prawo wybieralności. Jego mandat zostanie wygaszony i trzeba będzie przeprowadzić w gminie nowe wybory wójta – twierdzi mecenas Magdaleny Niziołek.
Mechanizmy ochronne
Z art. 28g ust. 1 pkt 5 u.s.g. wynika, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej zawieszeniem w czynnościach służbowych jego obowiązki przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano ich więcej – pierwszy zastępca. – Potwierdzeniem tej okoliczności jest postanowienie prokuratora albo postanowienie sądu o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, o którym mowa w art. 276 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1987 ze zm.; dalej: k.p.k.) – wyjaśnia dr Magdalena Niziołek. I dodaje, że zasadniczą rolę w tym procesie odgrywa przewodniczący rady gminy. To on, po uzyskaniu informacji o okolicznościach uniemożliwiających wójtowi pracę w urzędzie, musi w ciągu 48 godzin zawiadomić o tym właściwego wojewodę. Prawniczka tłumaczy, że przewodniczący rady powinien jednocześnie poinformować wojewodę o tym, kto włodarza zastąpi (który zastępca, jeśli jest ich kilku), albo że jest konieczność wyznaczenia przez premiera osoby czasowo pełniącej funkcję wójta.
W przeciwieństwie do sytuacji, gdy mandat wójta wygasł i nie może on wrócić do wykonywania funkcji organu wykonawczego gminy, we wskazanych przypadkach mamy do czynienia z przeszkodą przemijającą. Ustanie zatem tej przyczyny może spowodować powrót wójta do wykonywania dotychczasowych funkcji. A to oznacza, że osoba wyznaczona przez premiera zakończy swoją działalność.
Kiedy zawieszenie
Przesłanką zawieszenia w czynnościach jest uzasadnione podejrzenie, że podejrzany (albo oskarżony) pozostawiony na dotychczasowym stanowisku będzie utrudniał postępowanie, niszcząc dokumenty, do których ma dostęp w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi, albo nakłaniał współpracowników do składania fałszywych zeznań. – Zawieszenie podejrzanego (albo oskarżonego) w czynnościach służbowych oznacza czasową niemożność wykonywania przez wyżej wymienionego dotychczasowych czynności służbowych na zajmowanym stanowisku – tłumaczy Małgorzata Krzyżowska, adwokat z kancelarii Aliant® Krzyżowska. A to z kolei oznacza, że nie ma on możliwości reprezentowania gminy, tj. wykonywania czynności, wchodzących ustawowo w zakres jego kompetencji.
Nie można jednak całkowicie wykluczyć sytuacji, że zawieszony wójt zatrudni w urzędzie jakiegoś pracownika albo podpisze umowę cywilnoprawną. Zwłaszcza gdy jego kompetencje i zadania czasowo wykonuje powołany przez niego wcześniej zastępca. Czy takie umowy są ważne? Zdaniem adwokata Piotra Wojciechowskiego prawu pracy co do zasady nie są znane czynności prawne dotknięte bezwzględną nieważnością prawną. Prawnik tłumaczy, że dzieje się tak przede wszystkim z przyczyn podstawowych, charakterystycznych dla tej gałęzi prawa, tj. konieczności chronienia pracownika przed niekorzystnymi dla niego okolicznościami leżącymi po stronie pracodawcy.
Piotr Wojciechowski: Umowa o pracę zawarta przez zawieszonego wójta nie jest nieważna
Podpisanie umowy o pracę przez nieuprawnionego wójta nie powoduje jej bezwzględnej nieważności. Taką umowę można uzdrowić przez czynności jasno wyrażające i potwierdzające wolę stron, tj. przede wszystkim przez dopuszczenie pracownika do pracy, wypłacanie mu wynagrodzenia czy udzielanie urlopu wypoczynkowego. I tak m.in. z wyroku Sądu Najwyższego z 9 marca 2009 r. (sygn. akt I PK 183/08) wynika, że wadliwa reprezentacja pracodawcy przy zawieraniu umowy o pracę nie wpływa na prawo pracownika do pobierania wynagrodzenia za faktycznie wykonywaną przez niego pracę. Pracownik taki świadczy wówczas pracę na podstawie dopuszczenia do jej wykonywania, tj. na podstawie czynności dorozumianej. Co więcej, jeżeli „nieważna” umowa jest mniej korzystna dla pracownika w zakresie wynagrodzeń od postanowień regulaminu wynagradzania (tj. aktu wyższego rzędu), to powinno być ono ustalone na podstawie takiego regulaminu.
Z kolei mec. Małgorzata Krzyżowska uważa, że przekazanie do wiadomości publicznej informacji o zawieszeniu wójta nakłada na osoby czy podmioty zawierające z gminą umowę swoisty obowiązek dochowania należytej staranności. Jej zdaniem zawierający umowę z nieuprawnioną osobą ponoszą ryzyko na własną odpowiedzialność. Doktor Magdalena Niziołek jest zaś zdania, że umowy zawarte przez zawieszonego wójta należałoby uznać za nieważne. – Gdyby doszło do unieważnienia umowy przez sąd cywilny, a strona umowy zawierając ją, działałaby w dobrej wierze i poniosłaby z tytułu unieważnionej umowy szkodę, to przysługiwałoby jej od gminy odszkodowanie – twierdzi prawniczka.
Zawieszony nie może dostawać pensji
Osobną kwestia pozostaje, czy zawieszonemu w czynnościach włodarzowi wypłaca się wynagrodzenie. – Zgodnie z art. 80 kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje jedynie za pracę wykonaną i przepis ten dotyczy wszystkich stosunków pracy, w tym także powstałych na podstawie wyboru. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Jeżeli chodzi o zawieszonego wójta, brak jest takich przepisów – zwraca uwagę mecenas Małgorzata Krzyżowska. I dodaje, że pogląd ten potwierdza wyrok SN z 16 sierpnia 2005 r., sygn. akt I PK 32/05. Wtóruje jej mecenas Magdalena Niziołek. Według niej pracownik zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. nie ma prawa do wynagrodzenia przewidzianego w art. 81 par. 1 kodeksu pracy. Wynika to z wyroku SN z 2 lipca 2012 r., sygn. akt I PK 46/12. Prawniczka wyjaśnia także, że SN w wyroku dotyczącym pracowników samorządowych z 24 stycznia 2014 r. (sygn. akt II PK 51/13), stwierdził, że art. 35 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych nie stanowi podstawy nabycia przez pracownika samorządowego wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy z powodu zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. Mecenas Magdalena Niziołek zwraca też uwagę na inną ważną kwestię. Otóż wójt, wobec którego stosowano środek zapobiegawczy, po uniewinnieniu ma prawo w procesie cywilnym domagać się stosownego odszkodowania od Skarbu Państwa. Zdaniem prawniczki wymaga to jednak wystąpienia przez niego z indywidualnym pozwem w tej sprawie i oczekiwania na sądowe rozstrzygniecie. – Przepisy nie gwarantują uniewinnionemu wójtowi automatycznej wypłaty ani zarobków, ani innych utraconych korzyści, a więc świadczeń, które dostałby, gdyby pracował, a których ze względu na decyzje prokuratora nie mógł otrzymać – twierdzi Magdalena Niziołek. ©℗
Procedura postępowania
1. Osobę pełniącą obowiązki wójta wyznacza prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody przekazany za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
2. Ten tryb uruchamiany jest w trzech przypadkach, tj. gdy:
nie powołano zastępcy albo pierwszego zastępcy,
zastępca albo pierwszy zastępca nie może przejąć zadań i kompetycji wójta z powodu przemijającej przeszkody (np. wraz z wójtem aresztowany został także jego zastępca),
przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta zaistniała przed złożeniem przez niego ślubowania (np. tegoroczne casusy wójtów Oławy i Daszyny).
Co grozi za naruszenie środka zapobiegawczego
Zdaniem mecenas Małgorzaty Krzyżowskiej zawieszenie w wykonywaniu czynności służbowych ma zabezpieczyć prawidłowy tok postępowania, a także zapobiec popełnieniu przez oskarżonego nowego, ciężkiego przestępstwa. – Prokurator lub sąd mogą orzec o zmianie środka zapobiegawczego w przypadku nie zastosowania się podejrzanego lub oskarżonego do wcześniej orzeczonego środka – twierdzi prawniczka. Uważa ona, że środek ten może być zmieniony nawet na tymczasowe aresztowanie. Środki zapobiegawcze mogą zaś być stosowane aż do chwili rozpoczęcia wykonania kary.
PYTANIA DO EKSPERTA
Henryk Kuriata pełniący obowiązki wójta w gminie Oława: Obowiązki przejąłem przejściowo, nie jestem komisarzem
