Brak kontrasygnaty przy decyzjach o pożyczkę czy nieskontrolowanie zgodności wydatków z planem finansowym ‒ do tego nie może dopuścić osoba odpowiedzialna za finanse jednostki samorządowej.
Opisujemy wybrane kwestie dotyczące zadań skarbnika w szczególności w kontekście ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.).
Kontrasygnata konieczna
Istotne znaczenie dla gospodarki finansowej (m.in. zaciągania zobowiązań w jednostce samorządowej) ma art. 262 u.f.p. Mówi on o obowiązku złożenia przez skarbnika kontrasygnaty (potocznie podpisu). Zgodnie z przepisem czynności prawne polegające na zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2. Z zastrzeżenia tego wynika, że czynności tych w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. A dla ich ważności konieczna jest kontrasygnata właśnie skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe przepisy są dość jednoznaczne, jednak w praktyce w przypadku wielu umów się ich nie przestrzega. Warto przy tym podkreślić, że jest to jedna z fundamentalnych regulacji dotyczących zaciągania zobowiązań przez JST wynikająca z u.f.p., dlatego skarbnicy muszą szczególnie starannie wypełniać nałożone na nich przez ustawodawcę powinności. Uchybienia tego rodzaju z pewnością zostaną wykazane przez regionalną izbę obrachunkową w trakcie kontroli w danej jednostce.
Upoważnienie niedozwolone
W praktyce samorządowej zdarzały się również przypadki, w których np. rady gminy upoważniały skarbnika do subdelegacji uprawnień ustawowych, co nie jest dopuszczalne. Potwierdzeniem tego może być rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z marca 2012 r. (nr NK-II431.68.2012.AŁ). Zaakcentowano w nim, że: „Art. 262 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych (…) nie przyznaje radzie gminy uprawnień do upoważnienia skarbnika do ewentualnej subdelegacji, w wyniku której kontrasygnatę mogłaby złożyć osoba przez niego upoważniona. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż jedyną osobą uprawnioną do złożenia kontrasygnaty w przypadku czynności prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, jest skarbnik jednostki samorządu terytorialnego”.
Odpowiedzialni za prawidłowość operacji
Kolejna kwestia regulowana jest przez art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Z tych przepisów wynika, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale JST oraz w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Adresatami tych regulacji są przede wszystkim skarbnicy. To oni bowiem w praktyce odpowiadają za kontrolę powiązania operacji finansowych z planem finansowym w danej jednostce. Określona jednostka (np. urząd gminy) w ramach upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych może bowiem dysponować tylko takimi środkami, jakie zostaną jej przypisane w planie finansowym. Nie można dokonywać wydatków przekraczających wysokość zatwierdzoną w planie finansowym. Ponadto przed dokonaniem wydatku trzeba wstępnie skontrolować zgodność operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym. Złożeniem podpisu na dokumentach dotyczących danej operacji potwierdza się m.in., że zobowiązania wynikające z operacji finansowych mieszczą się w planie finansowym jednostki. Przed wydatkiem osoby upoważnione (chodzi właśnie o skarbnika) winny więc ustalić, czy określony wydatek nie przekroczy planu finansowego. Konsekwencją wadliwego działania w tym zakresie jest odpowiedzialność na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Artykuł 18b pkt 1 tej ustawy stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedokonanie lub nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji, jeżeli miało ono wpływ na dokonanie wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.
Sprawa o zbliżonym zakresie przedmiotowym była rozpatrywana – wskutek odwołania – przez Główną Komisją Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych. Na mocy orzeczenia z 9 listopada 2015 r. (nr BDF1.4800.120.2015) komisja ta utrzymała orzeczenie komisji niższej instancji – stwierdzające odpowiedzialność obwinionych za naruszenia z art. 11 i art. 18b pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W orzeczeniu GKO zaakcentowano m.in., że: „Za prawidłowe uznać należy także orzeczenie Komisji Orzekającej I instancji w zakresie szkodliwości czynów dla finansów publicznych, winy obwinionych i wymierzonej kary. Oceniając szkodliwość naruszenia dla finansów publicznych, należy uwzględnić m.in. wagę naruszonych obowiązków. W przedmiotowej sprawie zlekceważone zostały obowiązki, które mają absolutnie zasadnicze znaczenie z punktu widzenia gospodarki finansowej jednostki”. W sprawie tej winnymi zostali uznani zarówno kierownik jednostki, jak i główny księgowy.
WAŻNE Skarbnik musi sprawdzić, czy zaplanowany przez jednostkę samorządu terytorialnego wydatek nie przekroczy planu finansowego. Błędne rozeznanie może skutkować naruszeniem dyscypliny finansowej.
Ostrożnie z pomocą innym
Z kolei w art. 220 ustawy o finansach publicznych ustawodawca postanowił, że z budżetu JST może być udzielona innym JST pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą jej udzielenia jest umowa. Z tym przepisem korelują odpowiednie regulacje ustaw samorządowych, w szczególności ustawy o samorządzie gminnym, np. art. 10 ust. 2. Postanowiono w nich, że gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia JST mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym finansowej.
W tym przypadku liczyć się trzeba z wieloma problemami. Jeden z możliwych scenariuszy, zwłaszcza w końcówce roku, przedstawiamy poniżej. Chodzi o uchwałę w sprawie pomocy finansowej (np. dla sąsiedniej gminy czy powiatu), lecz podejmowaną na przyszły rok, przy braku ujęcia tych środków finansowych w budżecie gminy czy wieloletniej prognozie finansowej. Takie zamierzenie, choć mające uzasadnienie w powyższych przepisach, jest prawnie niedopuszczalne. Przede wszystkim przeczy temu art. 211 u.f.p. Przepis ten stanowi, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet JST jest także uchwalany na rok budżetowy, a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Podstawą gospodarki finansowej JST w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Ujęte w budżecie wydatki można realizować tylko w roku, w którym obowiązuje uchwała budżetowa. Po tym okresie brak jest podstawy do dysponowania środkami ujętymi w takim budżecie. Z omawianym przepisem powiązany jest art. 126 u.f.p., z którego wynika, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu JST oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie ww. ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Cechą dotacji celowej jest więc także jej roczny charakter.
Zatem korelacja powyższych norm prawnych prowadzi do wniosku, że zaplanowanie pomocy finansowej, niejako z budżetu przyszłego roku (z 2019 r.), powinno zostać poprzedzone zabezpieczeniem stosownych środków finansowych w wieloletniej prognozie finansowej. Następnie powinno to być skonkretyzowane w roku udzielenia dotacji, w zapisach uchwały budżetowej i rzecz jasna w uchwale o pomocy finansowej. Kończąc, warto dodać, że w danym roku budżetowym uchwała w sprawie pomocy jest uchwałą następczą wobec uchwały budżetowej. (Więcej na temat pomocy finansowej dla innej JST w poradach na s. C5).
WAŻNE Rezerwa na działania związane z zarządzaniem kryzysowym powinna być otrzymana do końca roku budżetowego.
Rezerwa na kryzys, nie na dziurę w drodze
Kolejny problem związany z wykonywaniem zadań przez skarbnika dotyczy sposobu postępowania z rezerwami budżetu. W szczególności chodzi o rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe oraz jej przeznaczenie na inne potrzebne cele. Kwestia aktualna jest zwłaszcza w końcówce roku, zwłaszcza gdy brakuje pieniędzy na pewne zadania, np. remonty dróg.
Przepisy ustawy o finansach publicznych nie dają tu jednoznacznej odpowiedzi, więc trzeba dokonać analizy problemu w sposób systemowy. Przede wszystkim na uwagę zasługuje art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Mówi on, że w budżecie JST tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu JST, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. Jak z kolei wskazano w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z 10 lutego 2016 r. (nr 58/2016): „Z uwagi na nieprzewidywalność zdarzeń z zakresu zarządzania kryzysowego i możliwość wystąpienia takich zdarzeń czy sytuacji nadzwyczajnych w okresie całego roku budżetowego rezerwa ta powinna być przez jednostkę samorządu terytorialnego rozdysponowywana i wydatkowana wyłącznie na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i utrzymywana w planie wydatków bud żetu do końca roku budżetowego, w celu umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego natychmiastowej reakcji w sytuacji wystąpienia sytuacji zdefiniowanych w art. 2 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym”. Niezbędne jest odniesienie się również do art. 259 ust. 1 u.f.p., z którego wynika, że rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone oraz wykorzystane zgodnie z obowiązującą klasyfikacją budżetową wydatków. Poza rezerwą celową na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego w budżecie JST mogą być tworzone na podstawie art. 222 ust. 2 u.f.p. także inne rezerwy celowe, przeznaczone na zadania danej JST. Tworzenie tych rezerw nie jest jednak wymagane prawem, lecz zależy od woli organu stanowiącego JST. Z kolei na podstawie art. 259 ust. 2 u.f.p. zarząd JST może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego JST, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Co istotne, art. 222 ust. 2 dotyczy jednak wyłącznie rezerw celowych, których utworzenie nastąpiło z woli organu stanowiącego, nie dotyczy natomiast rezerwy przeznaczonej na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego, której utworzenie w budżecie ma charakter obligatoryjny. Takie stanowisko prezentuje Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku w piśmie z 5 czerwca 2014 r. (znak RP.0441/46/48/34492/2014). Tam zaakcentowano też, że obligatoryjny charakter tej rezerwy wyklucza możliwość dokonania zmiany jej przeznaczenia na podstawie ww. art. 259 ust. 2 u.f.p. Zmiana taka powoduje bowiem naruszenie, wynikającego z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz art. 259 ust. 1 u.f.p., obowiązku tworzenia w budżecie rezerwy celowej na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i obowiązku przeznaczenia tej rezerwy wyłącznie na cel, na jaki została utworzona.
WAŻNE Ujęte w budżecie wydatki można zrealizować tylko w roku, w którym obowiązuje uchwała budżetowa. Potem brak jest podstaw do dysponowania tymi środkami.
Podstawa prawna
Art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 126, art. 220, art. 211, art. 259 ust. 1 i 2, art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Art. 11 i art. 18b pkt 1, art. 18b pkt 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1458 ze zm.).
Art. 10 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.).
Art. 26 ust. 4 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1401 ze zm.).
