Wielu prawników uważa, że wicewójt powinien pracować na podstawie umowy na czas określony. Nie zgadza się z tym jednak Sąd Najwyższy. W swoim wyroku orzekł, że – poza jednym przepisem – nie ma norm prawnych wskazujących na powiązanie funkcji zastępcy ze stanowiskiem włodarza
Zakończenie kadencji przez wójta (burmistrza, prezydenta) nie oznacza, że automatycznie rozwiązuje się stosunek pracy z zastępcą włodarza. Taka osoba w ogóle nie musi zostać odwołana mimo zmiany personalnej na najważniejszym stanowisku w urzędzie. Bowiem zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) zastępca pełni funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę. Przepis ten nie wymusza na nowo wybranym włodarzu obowiązkowej wymiany zastępcy.

Pośpiech niewskazany

Nowo wybrany włodarz może odwołać i powołać zastępcę w każdym czasie. Oznacza to, że decyzji dotyczącej obsadzenia czy też zmiany na stanowisku nie trzeba podejmować zaraz po objęciu urzędu. Zasada ta dotyczy także tego samorządowca, który został wybrany na kolejną kadencję.
Reklama
Podkreślić należy, że formalne odwołanie, czyli rozwiązanie stosunku pracy, jest konieczne nawet wówczas, gdy zastępca został powołany na czas określony, czyli na wskazaną kadencję. Jej upływ nie powoduje z mocy prawa ustania stosunku pracy. Z analizy zarządzeń o powołaniu zastępcy zamieszczonych w internecie wynika, że zwykle powoływani są oni na czas nieokreślony, rzadziej na okres oznaczony.
Ta kwestia wzbudza wiele kontrowersji. Większość przedstawicieli doktryny opowiada się za tym, że stosunek pracy zastępcy wójta może być nawiązany jedynie na czas określony (inni, że także na czas nieokreślony). Ten kierunek interpretacji przepisów ma potwierdzać art. art. 28e u.s.g., zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Uważa się, że w regulacji tej powiązano okres trwania powołania zastępcy wójta z czasem kadencji organu wykonawczego gminy.

Reklama
Odmiennego zdania jest jednak Sąd Najwyższy. Otóż uważa on, że pełnienie funkcji zastępcy wójta, poza jedynym wyjątkiem wynikającym z art. 28e u.s.g., nie zostało mocą żadnej normy prawnej wprost powiązane ze stanowiskiem wójta i jego kadencyjnym charakterem, zatem jest to stosunek pracy z powołania na czas nieokreślony. Taki pogląd wynika z ukształtowanego już orzecznictwa (wyrok SN z: 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt I PK 29/08; 12 listopada 2014 r., sygn. akt II PK 24/14). Należy więc uznać, że w tym kierunku powinna podążać praktyka.
Na wyrok SN z 5 sierpnia 2008 r. powołała się też dr Małgorzata Szalewska, która na zlecenie MSWiA przygotowała opinię (z 22 lutego 2013 r.) o czasowej umowie pracy dla wicewójta. Prawniczka uznała, że określenie w akcie powołania zastępcy, że jego praca kończy się wraz z upływem kadencji wójta, jest niezgodne z przepisami i jako takie nie wywiera skutków prawnych, czyli taki zapis w akcie powołania zastępcy jest nieważny.

Nadzór wojewody

Z kolei drugi przywołany wcześniej wyrok Sądu Najwyższego (z 12 listopada 2014 r.) wyjaśnia, że zastępca wójta może w każdym czasie zostać odwołany za wypowiedzeniem lub – w sytuacjach określonych w art. 52 i 53 k.p. oraz art. 24k u.s.g. – bez wypowiedzenia. Odwołanie, jakkolwiek mające postać zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w sferze prawa pracy powoduje rozwiązanie stosunku pracy od razu (po okresie wypowiedzenia lub niekiedy natychmiast). Przy czym odwoływany zastępca może je zaskarżyć także do sądu administracyjnego. Zarządzenie włodarza w tej sprawie może także uchylić wojewoda. Sąd Najwyższy w powołanym orzeczeniu opowiedział się więc za tym, że wydane zarządzenie o powołaniu lub odwołaniu zastępcy wójta podlega nadzorowi wojewody, a kwestia ważności tego aktu może być ostatecznie rozstrzygnięta przez sądy administracyjne. To ważna sugestia, gdyż możliwość wszczęcia procedury nadzoru czy zaskarżanie rozstrzygnięć wojewody albo zarządzenia przez zastępcę wójta do sądu administracyjnego było sporne. Przykładowo, WSA w Poznaniu w postanowieniu z 9 maja 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 164/10) stwierdził, że skarga na zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska zastępcy burmistrza stanowi jedynie czynność z zakresu prawa pracy, a zatem właściwy w sprawie odwołania jest sąd powszechny, ponieważ roszczenie to nie mieści się w kategorii spraw, które podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Zastępca jest konieczny

W praktyce w wielu gminach, zwłaszcza wiejskich, wójt ze względów finansowych nie powołuje zastępcy. Czy to jest w ogóle konieczne? W literaturze i orzecznictwie przeważa pogląd, że powołanie zastępcy jest obowiązkowe. Te wątpliwości związane są z treścią art. 28g ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, jeżeli nie powołano zastępcy albo pierwszego zastępcy w trybie określonym w art. 26a, to w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta – spowodowanej przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1 – jego zadania i kompetencje przejmuje osoba, o której mowa w art. 28h u.s.g. (tj. osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów). Wynikałoby z tego, że zastępca może nie być powołany. Jednak w literaturze wskazuje się, że zgodnie z art. 26a ust. 1 u.s.g. „wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcą lub zastępców i określa ich liczbę”. Kategoryczne brzmienie tego przepisu, użyte sformułowanie „wójt powołuje” a nie może powołać, świadczy o obligatoryjności tego działania. Taką interpretację zaprezentowała Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku, która w wystąpieniu pokontrolnym z 24 listopada 2015 r. (znak: RIO.I.6001-9/15) stwierdziła, że nieobsadzenie stanowiska zastępcy wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności wójta (w tym w zakresie wykonania budżetu) w razie przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez niego (m.in. podczas niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Wskazać należy, że w kwietniu br. w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Gdańsku w jednej z pomorskich gmin ustalono, że w jednostce nie powołano zastępcy wójta, czym – w ocenie RIO – naruszono art. 26a ust. 1 u.s.g.
Odpowiedź na wskazaną wątpliwość znajdziemy także w przytaczanym już wyroku SN z 12 listopada 2014 r. (sygn. akt II PK 24/14). Wprawdzie SN wypowiadał się na temat zastępcy prezydenta miasta, ale tylko dlatego, że tego dotyczyła rozpatrywana sprawa. Zdaniem SN zgodnie z art. 26a ust. 1 u.s.g. wójt (odpowiednio: burmistrz i prezydent miasta – art. 11a ust. 3 u.s.g.) w drodze zarządzenia powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że utworzenie stanowiska zastępcy prezydenta miasta jest obligatoryjne. Prezydent miasta jest zobowiązany powołać przynajmniej jednego swojego zastępcę. Ich maksymalna liczba zależy od wielkości miasta, lecz powołanie kolejnych zastępców jest fakultatywne i pozostawione uznaniu organu wykonawczego miasta.
Szczeciński WSA: wakat jednak możliwy
WSA w Szczecinie w wyroku z 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 1016/12) uznał, że art. 29 ust. 2 u.s.g. stanowi swego rodzaju zabezpieczenie płynnego przejęcia władzy w gminie przez nowo wybranego włodarza. W ten sposób otrzymuje on gwarancję tymczasowego wsparcia w wykonywaniu obowiązków przez dotychczasowego zastępcę do momentu objęcia obowiązków przez nową osobę, która przyjdzie na jego miejsce. O ile bowiem wójt jest wybierany w wyborach bezpośrednich, o tyle powołanie przez niego zastępcy (zastępców) jest jego wyłączną domeną. A to z kolei może wymagać czasu. W ocenie szczecińskiego sądu administracyjnego art. 29 u.s.g. nie ogranicza kompetencji wójta do odwołania zastępcy w okresie zmiany władzy (związanej z kadencyjnością). Przepis ten nie gwarantuje dotychczasowemu wicewójtowi, że będzie sprawował funkcję do czasu powołania nowej osoby. I co więcej, zdaniem WSA w Szczecinie, na tym stanowisku dopuszczalny jest czasowy wakat.