Problem: Po wyborach jedno mamy pewne – protesty. Nawet jeśli wszystkie komisje będą działały idealnie i system komputerowy nie zawiedzie. Liczba protestów zależy bowiem, jak słyszymy od ekspertów, nie tylko od odpowiednich regulacji prawnych, lecz także od zaufania do władzy publicznej. A ponieważ jesteśmy krajem coraz bardziej spolaryzowanym politycznie, już dziś widać, że wątpliwości dotyczących wyboru władz samorządowych na kolejną kadencję nie brakuje.
prof. Marek Chmaj konstytucjonalista / Dziennik Gazeta Prawna
A może wystarczyłoby poprawić kodeks wyborczy i przenieść je z sądów powszechnych do administracyjnych? To na razie tylko propozycja, ale eksperci nie mówią nie. Przeciwnie, uważają, że skoro sądy wojewódzkie zajmują się sprawami publicznymi, to także protesty mogłyby się tam znaleźć.
Reklama
Sądy okręgowe po poprzednich wyborach samorządowych zostały zasypane blisko dwoma tysiącami protestów wyborczych. Tymczasem właściwości terytorialne tych sądów nie pokrywają się z podziałem administracyjnym, a tym samym wyborczym. W przypadku dużej liczby protestów ta niezgodność może mieć kluczowe znaczenie. Nieprawidłowości zgłoszone do dwóch różnych sądów nie sumują się bowiem, a tym samym mogą nie mieć wpływu na wynik wyborów. A mogłyby mieć. Choć niektóre przepisy dotyczące protestów zostały po niedawnej nowelizacji kodeksu wyborczego poprawione, to akurat tym się nie zajęto. W tym roku niestety będzie więc tak samo jak przed czterema laty.

Reklama
Warto się jednak zastanowić, co można zrobić, żeby taka sytuacja w przyszłości nie miała miejsca. Propozycje ekspertów są różne, wszyscy jednak zastanawiają się nad jednym – czy protestami nie powinny się zająć sądy administracyjne. – Sądy powszechne rozstrzygają przede wszystkim sprawy z zakresu prawa prywatnego, natomiast sądy administracyjne z zakresu prawa publicznego. Wybory dotyczą prawa publicznego, więc jak najbardziej odpowiada to właściwości sądów administracyjnych – mówi nam dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z UW. – Nie widzę przeciwwskazań, aby kompetencję tę nadać wojewódzkim sądom administracyjnym. Ich zasięg jest zgodny z administracyjnymi granicami województw – potwierdza prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista, choć zauważa, że sądy okręgowe pod względem struktury organizacyjnej i kadrowej są zdecydowanie lepiej przygotowane do okresowego napływu protestów.
Nieco inaczej widzi to zajmujący się od dziesięcioleci prawem samorządowym prof. Hubert Izdebski. – Obecnie najłatwiej byłoby w odpowiednie uprawnienia wyposażyć sądy apelacyjne. Gdy właściwość sądów okręgowych nie pokrywa się z granicami powiatów, to sąd apelacyjny powinien wyznaczyć jeden z tych sądów okręgowych do rozpatrzenia protestów z całego powiatu. Oczywiście wymaga to ustawowego rozstrzygnięcia – mówi.
Profesor zwraca uwagę również na to, że sądy administracyjne nie mają możliwości przeprowadzania postępowania dowodowego z zeznań biegłych czy świadków, co przy rozstrzyganiu protestów jest niezbędne. Ale zaraz dodaje, że już się mówi o tym, by wyposażyć je w takie możliwości. A jeśli do tego dojdzie, to można by się zastanowić nad przyznaniem im kompetencji do rozstrzygania protestów wyborczych.
– Jeśli będzie podejrzenie, że ktoś dostał za dużo głosów, to protesty z pewnością będą – nie ma wątpliwości prof. Hubert Izdebski z SWPS, jeden z twórców polskiej samorządności. – Tak może być, bo bywają kłopoty z prognozami wyborczymi nawet w skali województwa, nie mówiąc już o niższych szczeblach samorządu, w których startujący w wyborach ukrywają swoje sympatie polityczne. Sądy będą miały więc co robić – konkluduje prof. Izdebski.
Jeśli protestów będzie tyle, ile przed czterema laty lub więcej, to możemy się spodziewać, mimo pełnego zaangażowania sądów okręgowych i apelacyjnych, że niektóre sprawy będą trwały po kilkanaście miesięcy, a w tym czasie wadliwie wybrani samorządowcy będą sprawowali mandat. Już dzisiaj warto więc się zastanowić, czy i w jaki sposób można by w przyszłości rozwiązać te problemy. O wskazanie, jak to zrobić, poprosiliśmy ekspertów. Choć nasi rozmówcy zwracają uwagę na różne kwestie, to wszyscy się zastanawiają nad tym, czy nie byłoby celowe przeniesienie protestów do sądów administracyjnych. Eksperci zauważają bowiem, że właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych pokrywa się z geografią wyborczą. Sądy te zajmują się również kwestiami publicznymi, a więc do rozpatrywania protestów byłyby lepiej przygotowane niż powszechne. Do tego już obecnie w sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych orzekają sądy administracyjne. [opinia M. Rulki]
Prof. Hubert Izdebski zwraca jednak uwagę, że obecnie najłatwiej byłoby w odpowiednie uprawnienia wyposażyć sądy apelacyjne. – Gdy właściwość sądów okręgowych nie pokrywa się z granicami powiatów, to sąd apelacyjny powinien wyznaczyć jeden z sądów okręgowych do rozpatrzenia protestów z całego powiatu. Oczywiście wymaga to ustawowego rozstrzygnięcia. Ale tak byłoby najprościej. Wystarczyłoby uprawnić sąd apelacyjny do wyznaczenia właściwego sądu okręgowego, np. określić, że sądem właściwym byłby ten, w którym pojawia się pierwszy protest – tłumaczy profesor. Jeśli chodzi o sądy administracyjne, to zdaniem profesora mielibyśmy do czynienia z niespójnością prawa. Bo w skali całego kraju o wyborach, np. do Sejmu, rozstrzyga Sąd Najwyższy, a nie Naczelny Sąd Administracyjny. A to powinno być przecież powiązane ze sobą, jest bowiem ten sam kodeks wyborczy i te same reguły wyborcze. Zdaniem profesora zupełnie inne jest także praktyczne funkcjonowanie sądu administracyjnego, a zupełnie inne powszechnego. Sąd administracyjny działa tylko na podstawie akt sprawy, a dowody przeprowadza wyłącznie z dokumentów, nie może powołać świadka czy biegłego. – A przy protestach wyborczych mówimy jednak o sprawach wymagających przeprowadzenia postępowania dowodowego, bo dokumentów może nie być albo może z nich dokładnie nic nie wynikać – twierdzi ekspert. Jednak dziś mówi się o tym, że dobrze byłoby wyposażyć wojewódzkie sądy administracyjne w instrumenty umożliwiające przeprowadzanie dowodów. I wówczas można by się zastanowić nad przeniesieniem protestów do sądów administracyjnych. – Bo to jest sąd prawa publicznego, który lepiej się zna na tych sprawach niż sąd okręgowy czy apelacyjny– przyznaje prof. Izdebski.
Pytany przez nas Krzysztof Lorentz, dyrektor zespołu kontroli finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych Krajowego Biura Wyborczego, na temat właściwości sądów do rozpatrywania protestów nie chce się wypowiadać. – To my jesteśmy przez sądy oceniami, a nie odwrotnie – mówi. Zauważa jednak, że sądów okręgowych jest znacznie więcej niż administracyjnych, a przy dużej liczbie protestów, tak jak miało to choćby miejsce przed czterema laty, i one z trudem sobie radziły. Do pracy przy protestach kierowano sędziów ze wszystkich wydziałów, by w rozsądnym czasie zakończyć te sprawy. Dyrektor zwraca uwagę, że sądy powszechne rozpatrują też inne kwestie wyborcze, np. skargi na nieprawidłowości w rejestrze wyborców.
W cyklu wyborczym, w którym krok po kroku opisujemy zagadnienia związane z jesiennymi wyborami samorządowymi, ukazały się już następujące artykuły:
  • „Można startować na wójta i radnego, ale tylko w tej samej jednostce” – 5 września 2018 r.
  • „Liczba kandydatów zależy od wielkości gminy” – 5 września 2018 r.
  • „Nie ma kampanii wyborczej bez agitacji. Ale jej granice ściśle określa prawo” – 12 września 2018 r.
  • „Na kontach mogą być miliony, lecz komitety mają określone limity wydatków” – 12 września 2018 r.
  • „Na przygotowanie spisów wyborców zostało tylko kilka dni” – 26 września 2018 r.
  • „Mniej obowiązków gminy wobec niepełnosprawnych mieszkańców” – 26 września 2018 r.

opinie ekspertów

Niebezpieczeństwo paraliżu

dr Marcin Rulka prawnik, wykładowca akademicki, pracownik administracji rządowej / Dziennik Gazeta Prawna
Należy przyznać, że rzeczywiście właściwość miejscowa sądów okręgowych nie dość precyzyjnie odpowiada granicom poszczególnych okręgów wyborczych. Od kiedy sądy wojewódzkie, których zasięg odpowiadał wówczas obowiązującemu podziałowi administracyjnemu kraju, zastąpiono okręgowymi, może się zdarzyć tak, że protesty dotyczące wyborów na szczeblu powiatowym trafią do różnych sądów okręgowych. Nie widzę przeciwwskazań, aby w celu ujednolicenia właściwości miejscowej organów legitymowanych do rozpoznawania protestów na procedurę wyborczą na szczeblu samorządowym kompetencję tę nadać wojewódzkim sądom administracyjnym. Ich zasięg jest zgodny z administracyjnymi granicami województw. Niewątpliwie proponowana zmiana legislacyjna wyeliminowałaby problem różnej właściwości, ale mogłaby jednocześnie doprowadzić do paraliżu działalności WSA w jego pierwotnym zakresie. Obecnie strony na rozprawę przed WSA oczekują ok. pół roku. Napływ protestów spowodowałby przesunięcie terminów wyznaczonych rozpraw co najmniej o kolejne kilka miesięcy. Biorąc pod uwagę, że na rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA obywatele oczekują od 1,5 do 2 lat, np. na prawomocne pozwolenie na budowę inwestor zmuszony byłby czekać 3–4 lata.
Sądy okręgowe pod względem struktury organizacyjnej i kadrowej zdecydowanie lepiej przygotowane są do okresowego napływu protestów. Dodatkowo, z uwagi na indywidualny charakter protestu, w przypadku wyborów samorządowych każda sprawa w kontekście normy art. 45 ust. 1 Konstytucji RP powinna być oceniona w sposób rzetelny i bezstronny. Kwestia różnej właściwości sądów rozpoznających protesty z jednego okręgu wyborczego nie może wpływać na obywatelskie prawo do sprawiedliwego procesu sądowego.

Dotychczasowa procedura ma wady

Procedura rozpatrywania protestów wyborczych w wyborach samorządowych obarczona jest kilkoma wadami. Są one pochodną tego, że rozpatrywanie protestów wyborczych w tych wyborach nie zostało powierzone Sądowi Najwyższym (tak jak w wyborach ogólnokrajowych), a sądom okręgowym. To z kolei zrodziło konieczność ustanowienia instancji odwoławczej, którą to rolę odgrywają sądy apelacyjne. Powyższe rodzi negatywne konsekwencje.
Po pierwsze, brak jest zgodności właściwości miejscowej sądów okręgowych oraz apelacyjnych z podziałem terytorialnym państwa. To powoduje, że protesty wyborcze z tego samego województwa, a czasem nawet powiatu, rozpatrują różne sądy. Prowadzi to do ryzyka, że każdy z sądów rozpatrujących protesty w takich jednostkach podziału terytorialnego będzie miał wiedzę tylko o części nieprawidłowości wyborczych. Ocena ważności wyborów nie może być w takiej sytuacji pełna i prawidłowa. Może się bowiem również zdarzyć nieprawidłowość, która obejmuje cały kraj. Przykładowo w ostatnich wyborach samorządowych zarzucano niezgodność z prawem jednolitych dla całego kraju broszurowych kart do głosowania. Polska procedura wyborcza nie przewiduje jednak organu, który dokonywałby ostatecznej oceny ważności wyborów samorządowych w przypadku wystąpienia wspomnianych nieprawidłowości. Zakładając, że organ ten nie orzekałby w kwestii protestów, a zajmował się jedynie nieprawidłowościami systemowymi, mógłby to być Sąd Najwyższy, ale również Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby to wojewódzkim sadom administracyjnym powierzono kompetencję do rozpatrywania protestów złożonych w wyborach samorządowych. Przemawia za tym wiele argumentów.
Po drugie, zapewnienie dwuinstancyjności postępowania jakkolwiek konieczne zawsze, gdy sprawy nie rozpatruje Sąd Najwyższy, prowadzi do znaczącego wydłużenie całego postępowania. Nierzadko protesty wyborcze rozpatrywane są kilka, a nawet kilkanaście miesięcy. Wydanie orzeczenia o nieważności wyborów po tak długim terminie jest niekorzystne dla sprawności funkcjonowania władzy samorządowej, gdyż w takiej sytuacji zarządzane są wybory ponowne, a swoje mandaty tracą dotychczasowi mandatariusze.
Po trzecie, rozpatrywanie protestów przez sądy powszechne rodzi wątpliwość również z tego powodu, że w sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych orzekają sądy administracyjne. Może to prowadzić do sytuacji, w której sprawę legalności sprawowania mandatu rozpatruje zarówno sąd administracyjny (np. orzekając, czy wybrana osoba miała prawo do kandydowania na dzień wyborów), jak również sąd powszechny (orzekając, czy wybory były ważne).