Subskrybuj nas na Youtube
Zdaniem resortu rodziny włodarz nie ma co liczyć na zachowanie okresu wypowiedzenia przy lipcowej obniżce pensji. Szczególny stosunek pracy powoduje, że jest chroniony słabiej niż pracownik na klasycznym zatrudnieniu.
Od 1 lipca zarobki pracowników samorządowych zostały co do zasady obniżone. Nie miało to związku z oceną merytoryczną pracy danych osób, ale wynikało wprost z rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 936). Wymusiło ono na radach gmin podejmowanie uchwał zmniejszających pensję wójta czy burmistrza. I wywołało wiele kontrowersji. Ostatnio np. pojawiły się pytania, czy w tym przypadku obowiązują przepisy kodeksu pracy dotyczące wypowiedzenia zmieniającego czy nie.
Z jednej strony wiadomo, że wypowiedzenia zmieniającego nie stosuje się do stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru, czyli np. wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Podobnie jak przy powoływaniu jego zastępcy, o czym pisaliśmy w tekście „Zastępców włodarzy obniżka może nie dotknąć” z 13 czerwca 2018 r. Z drugiej strony zważyć jednak trzeba, że zmiany warunków zatrudnienia budzą liczne wątpliwości. W przypadku włodarzy jest to zagadnienie na styku powszechnego i szczegółowego prawa pracy, zawarte w kilku ustawach: o pracownikach samorządowych, o samorządzie gminnym i kodeksie pracy. Nasi eksperci są raczej zgodni, co do tego, że w tym przypadku nie stosuje się art. 42 kodeksu pracy (dalej: k.p.) dotyczącego trybu stosowania wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Potwierdzają to przytaczane przez nich wyroki Sądu Najwyższego. Przyznają jednak, że specyficzna forma zawarcia umowy z włodarzem powoduje, że może on być z dnia na dzień zaskoczony nowymi zasadami, choć jako pracownik nie powinien. Część pytanych przez nas osób jest zdania, że warto, by rada gminy, podejmując uchwałę obniżającą pensję, wzięła pod uwagę czas potrzebny na oswojenie się przez włodarza z nową sytuacją. ©℗
Stanowisko MRPiPS z 29 czerwca
W świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 936) nowe tabele określające m.in. kwoty wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i niektórych pracowników zatrudnionych na podstawie powołania (określone
w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia w tabelach B) obowiązują od dnia 1 lipca 2018 r. (…)
Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. np. wyrok Sądu Najwyższego ‒ Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 3 września 2008 r., I PK 24/08) przyjmuje się dopuszczalność obniżenia wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy w trakcie trwania jego stosunku pracy, czyli w trakcie sprawowania mandatu. Pogląd taki został wypowiedziany w wyrokach z dnia 9 października 2006 r. (II PK 27/06, OSNP 2007, nr 23‒24, poz. 344) oraz z dnia 9 czerwca 2008 r. (II PK 330/07).
Z kolei w wyroku z dnia 12 marca 2010 r., II OSK 14/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „Niesporne jest, że w orzecznictwie SN oraz NSA przyjmuje się, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów kodeksu pracy, w szczególności art. 42 k.p. (por. wyroki SN: z 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00, OSNAPiUS 2003, Nr 10, poz. 242; z 23 listopada 2001 r., I PKN 699/00, OSNAPiUS 2003, Nr 22, poz. 541; z 9 października 2006 r., II PK 27/06, OSNP 2007, Nr 23‒24, poz. 344 oraz wyroki NSA: z 24 września 1997 r., II SA 941/97; z 9 listopada 2004 r., OSK 873/04). Artykuł 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73‒75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru”.
OPINIE EKSPERTÓW
Konieczne jest uprzedzenie
Maciej Kiełbus, partner w kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partner
Rada gminy, decydując się na obniżenie wynagrodzenia wójta w związku z nowym rozporządzeniem płacowym – poza sytuacjami zmiany wynagrodzenia za porozumieniem stron (a więc w przypadku wyraźnej zgody ze strony wójta na obniżenie wynagrodzenia) – powinna pamiętać o zachowaniu przewidzianych prawem okresów wypowiedzenia. Należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z 9 października 2006 r. (sygn. akt II PK 27/06), w którym stwierdzono, że systemowa analiza przepisów prawa pracy prowadzi do wniosku, iż zasadą prawa pracy jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków pracy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia. Zdaniem SN skoro do stosunku pracy z wyboru nie można stosować wprost art. 42 k.p., a jest w nim dopuszczalne jednostronne obniżenie przez pracodawcę wynagrodzenia pracownika, to może to nastąpić tylko z zachowaniem okresu uprzedzenia równego okresowi wypowiedzenia. Wypowiedzenie zmieniające jest czynnością prawną złożoną, nie ma więc przeszkód, aby w drodze analogii w takiej sytuacji stosować ten przepis, ale wyłącznie w zakresie ustanawiającym zachowanie okresu wypowiedzenia co do wywołania skutku w postaci obniżenia wynagrodzenia pracownika. Orzeczenie to spotkało się z aprobatą w doktrynie. Odwoływały się do niego także organy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, które stwierdzały nieważność uchwał rad gmin obniżających wynagrodzenia wójta bez zachowania odpowiedniego terminu wypowiedzenia. Powyższej tezie absolutnie nie przeczą orzeczenia sądów – w tym SN – wskazujące na niestosowanie w przypadku wójtów art. 42 k.p. Orzeczenia te odnosiły się bowiem do możliwości zmiany wysokości wynagrodzenia wójta w trakcie kadencji. Nie odnoszono się w nich do kwestii terminów z tym związanych. Nie zmienia to faktu, że w obecnej sytuacji obniżenie wynagrodzenia wójta jest wynikiem zmiany rozporządzenia płacowego. A zmiana aktu wykonawczego nie może wpłynąć na stosowanie wobec pracowników samorządowych gwarancji ustawowych związanych ze względną stabilnością ich zatrudnienia. Bo choć stosunek pracy nawiązany na podstawie wyboru chroniony jest w mniejszym stopniu od innych, nie oznacza to jednak, że takiej ochrony jest pozbawiony. Dopuszczenie zmiany „z dnia na dzień” uderza nie tylko w samorządowców, lecz także w ich osoby najbliższe pozostające z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. Podkreślić przy tym należy, że od wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia do dnia wprowadzenia nowych tabel wynagrodzenia zasadniczego upłynęło zaledwie 1,5 miesiąca, a więc okres zdecydowanie krótszy, aniżeli wynika z kodeksu pracy.
Potrzebny czas na adaptację
Piotr Wojciechowski, adwokat z kancelarii Piotr Wojciechowski, ekspert prawa pracy
Odrębności związane z pełnioną przez wójta funkcją publiczną w porównaniu z klasycznym zatrudnieniem powodują, że zarówno pozbawienie wójta pełnionej funkcji, jak i zmiany warunków zatrudnienia nie wymagają dokonywania czynności mających na celu uprzedzenie ich skutków. Oznacza to, że wójt nie ma komfortu czasowego związanego z okresem wypowiedzenia lub zmiany warunków zatrudnienia, w tym w szczególności warunków wynagradzania. Dzieje się tak, ponieważ w zamyśle ustawodawcy pełnienie tak odpowiedzialnych publicznych funkcji w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności powodujących konieczność modyfikacji warunków zatrudnienia nie może zostać prolongowane w czasie. Potwierdza to orzecznictwo Sądu Najwyższego, a w szczególności wyrok SN z 23 listopada 2001 r. (sygn. akt I PKN 699/00), zgodnie z którym przepisy o wypowiedzeniu wynikających z umowy warunków płacy (art. 42 par. 1 k.p.) nie mają zastosowania do stosunku pracy z wyboru, który rozwiązuje się wraz z wygaśnięciem mandatu (art. 73 par. 2 k.p.). Należy jednak podkreślić, że od lat zarówno w dostępnej literaturze prawa pracy, jak i w orzecznictwie sądowym w szczególny sposób opisuje się i chroni prawo do wynagrodzenia każdego z uprawnionych beneficjentów i to bez w względu na źródło powstania stosunku pracy. I tak jak zrozumiałe prawnie wydaje się uprawnienie do natychmiastowego pozbawienia wójta uprawnień wynikających z pełnionej funkcji, tak pozbawianie osób zajmujących kluczowe stanowiska w samorządzie wynagrodzenia z dnia na dzień nie wydaje się uzasadnione. Z tych przyczyn należałaby przyjąć, że zarówno ustawodawca wprowadzający zmiany do zasad wynagradzania pracowników samorządowych, jak i rady gmin podejmujące uchwałę w tej sprawie, mając powyższe na uwadze, powinny brać pod uwagę czas, który pozwoliłby osobie funkcyjnej na adaptację do nowych warunków zatrudnienia. Niewykluczone jest bowiem powództwo sądowe, w przypadku gdyby z tytułu natychmiastowych działań uprawnionych organów w zakresie zmiany wysokości wynagrodzenia na niekorzyść wójta powstała szkoda, a w ocenie pozbawionego wynagrodzenia jedynym sposobem jej naprawienia było uzyskanie stosownego odszkodowania.
Bez wypowiedzenia zmieniającego
Ewa Łukasik, prawnik, legislator, pracownik administracji rządowej
Dostosowanie płac pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru do nowych widełek wymagało podjęcia uchwały. Zmiana taka powinna być dokonana z datą uchwały lub datą w niej wskazaną, tj. na podstawie przepisu prawa miejscowego. Nie stosuje się tutaj przepisów art. 42 k.p., a do obniżenia wynagrodzenia nie jest konieczna zgoda pracownika (wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 2008 r., sygn. akt I PK 24/08). W innym wyroku, z 23 listopada 2001 r. (sygn. akt I PKN 699/00), SN uznał, że przepisy o wypowiedzeniu wynikających z umowy warunków płacy (art. 42 par. 1 k.p.) nie mają zastosowania do stosunku pracy z wyboru (art. 73 k.p.). Z kolei zgodnie z wyrokiem SN z 5 kwietnia 2017 r. (sygn. akt III PK 97/16) zmiana warunków płacy, która wynika wprost z ustawy, rozporządzenia lub innego aktu prawa (np. uchwały organu prowadzącego), może być co do zasady dokonana także na niekorzyść pracownika. Podobnie wypowiedział się SN w wyroku z 13 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II PK 234/14), stwierdzając, że nieuprawnione jest zapatrywanie, iż zmiana wynagrodzenia pracownika możliwa jest tylko w drodze wypowiedzenia zmieniającego na podstawie art. 42 k.p. (ewentualnie porozumienia stron). Zmiana taka możliwa jest również z mocy prawa, czyli skutkiem zmiany przepisów prawa pracy o większej randze niż zakładowe prawo płacowe i postanowienia indywidualnej umowy o pracę (art. 9 k.p.). Nowelizacja rozporządzenia określającego warunki wynagradzania pracowników sfery budżetowej prowadzi do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika z mocy prawa bez konieczności dokonania wypowiedzenia zmieniającego (art. 773 par. 1 w związku z art. 42 k.p.). Należy więc uznać, że w przypadku gdy określone uchwałą rady wynagrodzenie zasadnicze wójta jest wyższe od maksymalnej stawki tego wynagrodzenia obowiązującej od 1 lipca, a rada gminy nie podjęła uchwały dostosowującej wynagrodzenie do nowych stawek, wynagrodzenie to powinno być ustalone i naliczone w wysokości maksymalnej stawki obowiązującej od tego dnia.
To jednostronne działanie
Magdalena Januszewska, radca prawny specjalizujący się w prawie pracy
Podstawowym argumentem uzasadniającym wykluczenie stosowania przepisów regulujących procedurę wypowiadania warunków pracy i płacy w kodeksie pracy jest szczególny rodzaj stosunku, jakim jest stosunek pracy z wyboru. Do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru (np. burmistrza) nie stosuje się więc wypowiedzenia zmieniającego, czyli art. 42 k.p., ani nie jest potrzebna zgoda zainteresowanego, na co wskazuje ugruntowane orzecznictwo (np. wyrok Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I PKN 488/00, wyrok SN z 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 330/07, wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 2 listopada 2016 r., sygn. akt III APa 14/16). Powstałoby bowiem pytanie, co wówczas, gdyby pracownik nie przyjął nowych warunków. Konsekwencją nieprzyjęcia mniej korzystnych warunków jest przekształcenie wypowiedzenia zmieniającego w definitywne. Tymczasem stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się wraz z wygaśnięciem mandatu. Kompetencje do zmiany wynagrodzenia wójta ma rada gminy i to do niej należy podjęcie uchwały w tym zakresie. Działanie rady gminy jest jednostronne i nie wymaga zgody zainteresowanego. Jest to ustrojowa i wyłączna kompetencja tego organu. Co w takim razie mogły zrobić gminy w związku z wejściem w życie rozporządzenia z 15 maja 2018 r.? Podjąć uchwały obniżające wynagrodzenie wójta, mimo że nie ma przepisów przejściowych, które nakazywałby takie działanie w określonym terminie. Samorządy raczej nie zamierzają z tym zwlekać. Można się spodziewać, że zmiany wynagrodzenia poszczególnych osób zaczęły obowiązywać od 1 lipca 2018 r. – bez okresu odroczenia. Choć warto zauważyć, że głównym argumentem za stosowaniem analogii z art. 42 k.p. w odniesieniu do zatrudnionych na podstawie wyboru jest potrzeba zapewnienia im odpowiedniej ochrony przed zaskakiwaniem nagłą, niekorzystną zmianą warunków zatrudnienia, czyli wprowadzenie okresu wypowiedzenia (tak np. w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody dolnośląskiego z 11 lipca 2017 r., nr NK-N.4131.23.8.2017). Jak jednak wspomnieliśmy, art. 42 k.p. się nie stosuje. Cóż, da się tylko żartobliwie powiedzieć, że włodarze mogli przygotowywać się psychicznie na te obniżki od 19 maja 2018 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów.
