Pracownicy samorządowi poza codziennymi obowiązkami często muszą też nieformalnie wspierać swoich włodarzy podczas trwania kampanii samorządowej, a także bronić ich przed różnymi oskarżeniami. Część robi to dobrowolnie, inni z obawy o utratę pracy, a jeszcze inni, bo mają nadzieję, że dzięki tej lojalności otrzymają np. awans. Niedawno w jednym z programów telewizyjnych można było zobaczyć rzecznika dzielnicy na czele głośno protestującej grupki osób. Audycja dotyczyła reprywatyzowanej kamienicy, a hałaśliwe osoby, zasłaniające twarze transparentami, próbowały zagłuszyć tych mieszkańców, którzy krytykowali burmistrza. Niekiedy podobne zachowania, choć na mniejszą skalę, daje się też zauważyć w służbie cywilnej. Ponieważ kampania wyborcza nieformalnie już się zaczyna, tego rodzaju działań może być więcej. Zapytaliśmy ekspertów, gdzie są granice lojalności i oddania urzędniczego wobec przełożonego. W jednym wszyscy byli zgodni – ślepe posłuszeństwo nie licuje z postawą neutralnego politycznie urzędnika.
OPINIE EKSPERTÓW
Szef to nie faraon, podwładny to nie samuraj
dr Stefan Płażek adwokat i adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Znam wielu samorządowych włodarzy o zapędach faraońskich, uważających, że w razie ich ewentualnego odejścia cały dwór powinien popełnić seppuku. Można się więc spodziewać w najbliższym czasie większej liczby publicznych akcji urzędników samorządowych w obronie ich przełożonych. Powód to zbliżające się wybory, a zapewne również niedawna likwidacja samorządowych gabinetów politycznych, których członkowie (doradcy i asystenci wójtów, starostów czy marszałków) zajmowali się właśnie politycznym promowaniem szefa. Ponieważ ich zabrakło, może się zdarzyć, że będzie do tych pilnych potrzeb wykorzystywany ktokolwiek, kto jest pod ręką. Jeśli urzędnik dobrowolnie oręduje za swym pryncypałem, to trudno mu pomóc. Volenti non fit iniuria (chcącemu nie dzieje się krzywda). Każdy rozsądny człowiek się zgodzi, że rejtanowskie gesty należy zachować wyłącznie na rejtanowskie okazje. Gorzej oczywiście, gdy urzędnik jest do takich zachowań przymuszany. Wówczas zachowanie zwierzchnika jest na pewno sprzeczne z prawem. Po pierwsze, zgodnie z art. 100 par. 1 kodeksu pracy, pracownik może być zobowiązywany jedynie do wykonywania takich poleceń, które dotyczą jego pracy. Po drugie, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 902), urzędnik jest zobowiązany w swych działaniach m.in. do bezstronności, co rozumie się także jako bezstronność polityczną. Po trzecie, polecenie orędowania za zwierzchnikiem może godzić w dobre imię i w szanse przyszłej kariery adresata polecenia, a zgodnie z art. 111 k.p. pracodawca ma szanować dobra osobiste pracownika. Pracownik może zatem odmówić wykonania takich poleceń. W sytuacji zaś, gdyby istniała realna obawa odwetu za taką odmowę, warto przynajmniej dokumentować fakt tych poleceń czy to przez żądanie ich sformułowania na piśmie (art. 25 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych), czy też w ostateczności jakoś inaczej. Istnienie takiej dokumentacji może stanowić istotny dowód chroniący w przyszłości stosunek pracy i dobre imię urzędnika.

Reklama
Lojalność wbrew neutralności
prof. UW dr hab. Jolanta Itrich-Drabarek dyrektor Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego, Instytut Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego / Dziennik Gazeta Prawna
Podany przykład wskazuje, że nie została zachowana zasada neutralności politycznej oraz wypaczono zasadę lojalności.
Neutralność polityczna jest wartością zapisaną w art. 153 Konstytucji RP i zakłada, że urzędnicy administracji publicznej powstrzymają się od aktywności politycznej nie tylko przez zakaz członkostwa w partii politycznej, lecz także zakaz aktywności w postaci udziału w wieczorach wyborczych, manifestacjach politycznych czy wypowiadaniu opinii w mediach społecznościowych. Zakaz aktywności politycznej urzędników buduje wyraziste relacje na linii obywatel-państwo, daje rękojmię, że służą oni społeczeństwu, nadrzędny jest dla nich interes publiczny i wypełnianie funkcji państwa, a nie interes partyjny. Krótko mówiąc, neutralność polityczną należałoby określić jako powstrzymywanie się funkcjonariuszy od działań mających znamiona aktywności politycznej. Aktywność polityczna urzędników przynosi szkody wizerunkowi państwa i burzy relacje społeczne.
Z kolei zasada lojalności oznacza, że urzędnik winien być lojalny wobec macierzystej instytucji oraz przełożonych. Oznacza to gotowość do wykonywania poleceń służbowych przy jednoczesnej - podkreślam - dbałości o przestrzeganie prawa i niepopełnianie pomyłek. Szczególnie istotna jest interpretacja zasady lojalności urzędnika wobec przełożonego, która oznacza zakaz dowolności orzeczeń i opinii wyrażanych przez urzędnika wobec decyzji i zachowań przełożonych. Granicą wywiązywania się z obowiązku lojalności w administracji jest zachowanie zgodne z prawem. W przypadku gdy polecenie lub rozkaz przełożonego nosi znamiona przestępstwa, a jego skutkiem będzie złamanie prawa – urzędnik zobowiązany jest to zgłosić z pominięciem drogi służbowej. Co jednak ma zrobić urzędnik, gdy polecenie przełożonego budzi wątpliwości natury moralnej albo rodzi podejrzenie o stronniczość lub negatywne skutki społeczne? Urzędnik może zgodnie z zapisem ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1889) odmówić wykonania polecenia przełożonego, chyba że przełożony podtrzyma swoje polecenie i na piśmie zażąda jego wykonania. Istnieją jednak opinie (I. Bogucka, T. Pietrzykowski), że jeśli polecenie, choć nie jest przestępstwem, stoi w sprzeczności z interesem publicznym, to funkcjonariusz winien rozważyć, czy mimo wszystko nie należy odmówić wykonania tego polecenia.
Trudno zabronić dobrowolnego wspierania przełożonego
prof. dr hab. Tomasz Rostkowski Instytut Kapitału Ludzkiego Szkoły Głównej Handlowej / Dziennik Gazeta Prawna
W sytuacji, gdy nie występuje zasada neutralności politycznej, nie widzę powodu, aby urzędnicy nie wspierali swych przełożonych. Oczywiście musi to być:
1) nie na polecenie przełożonego, ale z inicjatywy urzędnika,
2) realizowane po godzinach pracy w prywatnym czasie.
Z pewnością ślepe posłuszeństwo wobec przełożonych nie licuje z godnością urzędnika, a w prawie, a także w kodeksach etycznych, znajdują się odpowiednie recepty pozwalające skutecznie przeciwstawiać się niesłusznym, prywatnym, politycznym, niezgodnym z prawem i dobrymi obyczajami oraz wszelkim innym pozazawodowym życzeniom przełożonych. Na pewno życzeń dotyczących wspierania kariery politycznej przełożonego nie można nazwać poleceniem służbowym. Z innej jednak strony trudno jest zabronić urzędnikom dobrowolnego angażowania się w sukces polityczny przełożonego, którego cenią. Ze względów praktycznych jednak urzędnicy zawsze powinni unikać zbyt ostentacyjnego wspierania swoich przełożonych. Między innymi po to, aby nie osiągnąć efektu odwrotnego od zamierzonego.
Uczestnictwo tak, ale z ograniczeniami
Bartosz Bator adwokat i ekspert ds. administracji publicznej / Dziennik Gazeta Prawna
Nie jest tak, że urzędnik nie może w ogóle uczestniczyć lub wspierać innych w wyborach ogólnokrajowych czy samorządowych. Sposób jego uczestnictwa w nich podlega jednak określonym regułom czy ograniczeniom. Kwestie dotyczące urzędników w służbie cywilnej reguluje ustawa o służbie cywilnej. Przecież urzędnik może chcieć nie tylko brać udział w wyborach, lecz także być członkiem partii politycznej. Wreszcie może chcieć wspierać osoby, których poglądy popiera. Sytuacja bywa kłopotliwa, gdy tym starającym się o mandat jest przełożony urzędnika, który próbuje wykorzystać bądź wykorzystuje stosunek podległości. Trzeba też pamiętać, że członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować poglądów politycznych. Dlatego wystąpienia publiczne, w których urzędnik wyraża poparcie dla partii politycznej lub kandydata, są sprzeczne z ustawą.
Pytanie tylko, jak w praktyce rozumieć ten zakaz. Samo pojawienie się na manifestacji czy wiecu można uznać za dopuszczalne. Może bowiem ono służyć zapoznaniu się z programem wyborczym, do czego każdy z nas ma prawo. Dalekie jest zatem od aktywnej agitacji wyborczej. Gdy jednak urzędnik stoi na podium wśród organizatorów, zabiera głos i wprost wyraża swoje poparcie, to narusza ustawowy zakaz. Szczególnie gdy kontekst wyraźnie wskazuje, że występuje tam w związku z pełnioną przez siebie funkcją urzędniczą i jest tak przedstawiany. Ma też znaczenie charakter zgromadzenia. Gdy organizowane jest przez organizację pozarządową lub jest luźną inicjatywą obywateli, a nie partii politycznej, to trudno taki zarzut urzędnikowi postawić. Gdyby bowiem pójść szeroko, to zakaz byłby zapewne pogwałceniem konstytucyjnych praw i wolności. Co prawda, w art. 153 Konstytucji RP zapisano, że korpus służby cywilnej działa w celu zapewnienia bezstronnego, politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Ale jest jeszcze art. 54 Konstytucji RP, który zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów. W kontekście wyborów samorządowych członek korpusu służby cywilnej nie może łączyć zatrudnienia w służbie cywilnej z mandatem radnego. Zatem zakaz dotyczy osób kandydujących i mówi o tym, co po wyborach, czyli po pozytywnym wyniku wyborczym, a nie formułuje zakazu kandydowania czy też wspierania kandydata.
Na pewno jednak urzędnik służby cywilnej nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani uczestniczenia w nich i wspierania kandydatów partyjnych. Jedynie samo kandydowanie z listy określonej partii politycznej nie jest zakazane, nie może być bowiem utożsamiane z manifestowaniem poglądów. Możliwość umieszczania na listach kandydatów niebędących członkami partii nie jest uzależniona od zaakceptowania w całości światopoglądu tej partii. Jeżeli ustawodawca chciałby pozbawić biernego prawa wyborczego członków korpusu służby cywilnej, to uregulowałby tę kwestię jednoznacznie. Członek korpusu służby cywilnej nie został pozbawiony prawa wyborczego. Skoro zatem ustawodawca dopuszcza, że członek korpusu służby cywilnej może uzyskać mandat poselski lub senatorski, a także radnego, to dopuszcza również pośrednio fakt, że bierze on udział w kampanii wyborczej. A skoro tak, to nie sam udział w kampanii wyborczej stanowi delikt, ale publiczne manifestowanie poglądów politycznych w trakcie jej trwania. Nie chodzi tylko o udział w wiecach i spotkaniach, lecz także o ich organizację, organizowanie innych działań promocyjnych kandydata, jak również występowanie publicznie w radiu i tv oraz Internecie i zachwalanie danej kandydatury. Szczególnie gdy urzędnik nie wypowiada się jako osoba prywatna, lecz w związku z pełnioną funkcją. Oczekiwanie przez przełożonego takich działań łamie postanowienia konstytucji, ustaw o służbie cywilnej i pracownikach samorządowych oraz kodeksu pracy.