Subskrybuj nas na Youtube
Miniony rok w prawie samorządowym zakończył się podpisaniem przez prezydenta RP ustawy z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
/>
/>
Ustawa, której procedowanie zajęło parlamentarzystom zaledwie siedem dni – de facto nie pozwalając na przeprowadzenie wymaganych konsultacji – nie wzbudziła żadnych zastrzeżeń Senatu. Pozornie odnosi się do jednej z mniej istotnych kwestii, czyli nadawania nazw ulicom. Z jednej strony ustawa nowelizująca ma zapewnić skuteczność wydawanych zarządzeń zastępczych wojewody – przewidując w tym zakresie swoiste wykonanie zastępcze – z drugiej zaś uniemożliwić zmianę nazw nadanych przez wojewodę bez zgody jego oraz Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Ustawa, która weszła w życie 7 stycznia br., stanowi przejaw braku zrozumienia dla kształtującej się w Polsce od ponad 28 lat idei samorządowej, prowadząc do kolejnego, rażącego jej naruszenia. Podkreślenia wymaga, że nie jest to naruszenie jakiejś bliżej nieokreślonej koncepcji, do której zwykliśmy odwoływać się w dyskursie naukowym czy choćby publicystycznym. Idea ta została niemal wprost wyrażona w Konstytucji RP oraz wiążącym Polskę prawie międzynarodowym, z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego na czele.
Konstytucja RP stanowi, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Stanowi to wyraz wyrażonej w preambule Konstytucji RP zasady pomocniczości. W myśl preambuły Konstytucja RP – będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – została ustanowiona jako prawa podstawowe dla państwa, oparte m.in. na współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Podkreślić przy tym należy, iż jedyną wspólnotą wprost wymienioną w Konstytucji RP jest wspólnota samorządowa, którą stanowi ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego i do której należeć ma załatwianie istotnej części spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.
Trudno nie zgodzić się z wyrażanym w środowiskach samorządowych stwierdzeniem, że nie można wskazać zadania społeczności lokalnej bardziej własnego niż nadawanie nazw ulicom. Pozbawienie wspólnoty samorządowej tego prawa na ich terenie stanowi nieznajdującą żadnego racjonalnego uzasadnienia aksjologicznego ingerencję w samodzielność wspólnoty samorządowej. Obowiązująca od 2016 r. ustawa dekomunizacyjna uniemożliwiła bowiem nadawanie ulicom nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia czy daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Tym samym rada gminy już na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów nie mogła zmienić wprowadzonej przez wojewodę w trybie zarządzenia zastępczego nazwy na nazwę pierwotną (o ile rzeczywiście naruszała ona ustawowy zakaz) czy też na inną zakazaną przez ustawę nazwę. Osiągnięcie pierwotnego celu ustawy było zatem bez potrzeby dalszej ingerencji w pełni zagwarantowane.
Odrębną kwestią pozostaje ocena, czy dotychczasowe przepisy były prawidłowo stosowane przez organy nadzoru (wojewodów), zwłaszcza w kontekście nazw ulic zawierających daty dzienne bez odniesienia do konkretnych wydarzeń. Przykładowo wskazać można, iż data 14 lutego, jako nazwa jednej z ulic zakwestionowana przez wojewodę wielkopolskiego w Pile, zdecydowanej większości członków tej społeczności i niemal wszystkim odwiedzającym Piłę kojarzy się obecnie z walentynkami, nie zaś z datą wkroczenia do Piły Armii Czerwonej w 1945 roku. Skojarzenia związane z kontekstem historycznym są obecnie zasługą organów nadzoru, które wydając wysoce dyskusyjne zarządzenia zastępcze, nagłaśniają temat.
Wprowadzone zmiany mają na celu uniemożliwienie zmiany rozstrzygnięcia wojewody bez jego zgody (i zgody IPN), bez względu na upływ czasu od jego podjęcia i bez względu na to, jaką nazwę rada gminy chciałaby ulicy nadać. Należy zatem wnioskować, iż zmiana ta motywowana jest przesłankami pozamerytorycznymi. Podkreślić należy, iż zgoda wojewody na zmianę uprzednio nadanej przez niego nazwy nie jest obwarowana żadnymi przesłankami, od spełnienia których zależy jej wyrażenie, czy też przesłankami uzasadniającymi odmowę jej wyrażenia. Zgoda ta ma zatem charakter stricte uznaniowy, co praktycznie wyłącza możliwość sprawowania kontroli w tym przedmiocie przez sądy administracyjne. Ma to być, jak się zdaje, raczej instrument, za pomocą którego dąży się do uniemożliwienia zmiany nazwy ulicy nadanej przez wojewodę na jakąkolwiek inną, także w przyszłości, wykluczając tym samym możliwość decydowania przez mieszkańców o nadawaniu nazw.
Ustawodawca niestety nie poprzestał na powyższym naruszeniu standardów konstytucyjnych, wprowadzając w ustawie nowelizującej dalsze rozwiązania jawnie sprzeczne z Konstytucją RP.
Zgodnie ze zmienianymi przepisami skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie ustawy dekomunizacyjnej przysługiwać będzie jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, dobrowolnej zmiany nazwy ulicy, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki (albo związku). Prawodawca nie udziela tutaj odpowiedzi, kto miałby dokonywać oceny oraz czy przesłanki te zostały spełnione. Oznacza to, że oceny tej dokonywać będzie sąd, badając legitymację czynną JST do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku niespełnienia tych przesłanek wyklucza się tym samym możliwość zakwestionowania zasadności wydania zarządzenia zastępczego np. wobec braku naruszenia dotychczasową nazwą ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, czy też z tego powodu, że to nazwa nadana zarządzeniem zastępczym wojewody narusza te, ewentualnie także inne przepisy.
Co więcej, wprowadzane ustawą nowelizującą zmiany mają znaleźć zastosowanie nie tylko do postępowań wszczętych po jej wejściu w życie, ale także do postępowań wszczętych, a niezakończonych przed tą datą, a więc z uszczerbkiem dla powszechnie przyjmowanej w państwach prawa zasady zakazu niedziałania prawa wstecz.
Powyższe rozwiązania normatywne pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Przyjęte rozwiązanie narusza także art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym społeczności lokalne mają prawo do kwestionowania na drodze sądowej aktów nadzoru w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej.
Należy mieć nadzieję, iż pomimo uchwalonych przepisów sądy administracyjne, na czele z Naczelnym Sądem Administracyjnym, stosować będę prokonstytucyjną wykładnię przepisów dopuszczającą w jak najszerszym zakresie kontrolę legalności wydawanych zarządzeń zastępczych. Instrumentem, jaki pozostaje do dyspozycji sądów administracyjnych, jest ewentualne wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności uchwalonej ustawy z Konstytucją RP. W ostateczności sądy powinny brać pod uwagę możliwość odmowy zastosowania niezgodnych z Konstytucją RP przepisów ustawy, mając na względzie, iż w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i w pierwszej kolejności podlegają konstytucji.
Jednocześnie apelować należy do Prezydenta RP, jako strażnika przestrzegania konstytucji – wielokrotnie deklarującego wolę wspierania środowisk samorządowych i idei samorządności – o wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie.