Warto zrównoważyć ryzyko i odpowiedzialność w zamówieniach publicznych

Podczas debaty w redakcji DGP przedsiębiorcy i przedstawiciele administracji rządowej podjęli próbę odpowiedzi na pytanie, jak skutecznie zarządzać ryzykiem, by nie sparaliżować inwestycji. Czy lekarstwem na niepewność jest usztywnienie przepisów o waloryzacji, czy może odważna profesjonalizacja kadr i walka z „bojaźnią urzędniczą”?

Punktem wyjścia do rozmowy stała się złożoność ryzyk, z jakimi muszą się dziś mierzyć zarówno zamawiający, jak i wykonawcy. Agnieszka Olszewska, prezes Urzędu Zamówień Publicznych, nakreśliła szeroki horyzont wyzwań stojących przed rynkiem.

– Potencjalnych ryzyk w całym procesie udzielenia zamówień jest bardzo dużo. Z perspektywy zamawiającego występują na każdym etapie procesu: przygotowań, prowadzenia postępowania, wyboru oferty, stosowania prawa, realizacji umowy – wyliczała prezes UZP.

Podkreśliła przy tym, że potencjalnych wykonawców dotyczy podobna skala niebezpieczeństw, a kluczem do sukcesu nie jest ich unikanie, lecz umiejętne kontrolowanie.

– Z całą pewnością ryzykami trzeba móc zarządzać, wtedy można zwiększyć efektywność zakupów – dodała.

Agnieszka Olszewska zaznaczyła również, że prawo musi być przygotowywane w taki sposób, by służyło wszystkim podmiotom na rynku, a obecne zapisy, kładące nacisk na obowiązek waloryzacji i profesjonalizm, mają ten proces ułatwiać.

Nowa mapa zagrożeń

Perspektywę przedsiębiorców przedstawił Tomasz Chudobski, ekspert Federacji Przedsiębiorców Polskich ds. prawa gospodarczego. Zauważył on, że choć poziom ryzyka jest niższy niż w szczycie kryzysu zdrowotnego, to jego charakter uległ całkowitej transformacji.

– Ryzyko z perspektywy przedsiębiorcy jest niższe niż kilka lat temu, ale nadal wysokie. Inne są przyczyny – zdiagnozował Tomasz Chudobski.

Przypomniał, że cztery lata temu głównym problemem były pandemia i zerwane łańcuchy dostaw, podczas gdy dziś na pierwszy plan wysuwają się inne czynniki. – Dzisiaj głównym ryzykiem jest niepewność geopolityczna, a na lokalnym gruncie – niepewność legislacyjna – ocenił ekspert FPP.

W podobnym tonie wypowiadał się Mariusz Filipek, zastępca rzecznika małych i średnich przedsiębiorców, który zwrócił uwagę na psychologiczny i definicyjny aspekt prowadzenia biznesu.

– Przedsiębiorca to zawód wysokiego ryzyka, powinien on przewidywać wszelkie turbulencje; wynika to wprost z definicji prowadzenia działalności gospodarczej – mówił Filipek. Zastrzegł jednak, że istnieją zjawiska, na które nikt nie ma wpływu. – Nie da się jednak przewidzieć kataklizmów i uodpornić się na nie. W kontekście zamówień publicznych najważniejsze jest bezpieczeństwo finansowe. Jeśli to zostanie zachwiane, to zachwieje się również realizacja takiego zamówienia – dodał.

Podkreślił on, że w całym procesie wykonawcom najbardziej zależy na jasnych zasadach gry.

Gorset przepisów czy elastyczna umowa

Kluczowym punktem debaty była kwestia waloryzacji wynagrodzeń, która w dobie inflacji stała się „być albo nie być” dla wielu kontraktów. Izabela Fundowicz, dyrektor departamentu prawnego Urzędu Zamówień Publicznych, przypomniała o narzędziach, które już teraz są w rękach uczestników rynku.

– Jeśli spojrzymy na zapisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo zamówień publicznych, znajdziemy tam przepisy, które pozwolą na ograniczenie tych ryzyk – zauważyła.

Izabela Fundowicz wskazała konkretnie na dwie klauzule waloryzacyjne, możliwości zmiany umowy, wynikające wprost z przepisów ustawy Pzp oraz klauzule przeglądowe. Jej zdaniem nadmierne uszczegółowienie przepisów mogłoby przynieść skutek odwrotny do zamierzonego.

– Jeśli wprowadzimy szczegółowe przepisy, to stworzą one więcej ryzyk niż takie, które pozwolą na większą swobodę w kształtowaniu postanowień umowy – argumentowała przedstawicielka UZP.

Dodała też, że urząd wypracował wspólnie z rynkiem, przy współpracy z Prokuratorią Generalną RP, wzorcowe klauzule, a kalkulator stworzony przez GUS jest realnym wsparciem, z którego zamawiający mogą korzystać.

Z tą tezą polemizował Grzegorz Lang, dyrektor ds. prawnych Federacji Przedsiębiorców Polskich, wskazując na problem nadmiernej uznaniowości po stronie zamawiających.

– Ramy prawne dotyczące kwestii waloryzacji pozostawiają bardzo dużo dowolności w przeprowadzaniu waloryzacji przez zamawiających, a to z kolei tworzy ryzyka – wskazywał.

Jego zdaniem właśnie ta „pojemna formuła przepisów” jest źródłem niepewności.

– Chcemy, by przepisy o waloryzacji były bardziej rygorystyczne – zadeklarował dyrektor FPP, tłumacząc, że o ile wielkie podmioty poradzą sobie w negocjacjach, o tyle w relacji małej firmy z państwem to ustawa musi gwarantować realną ochronę. – Same umowy nie wystarczą – podsumował.

Tomasz Chudobski uzupełnił ten wątek, wskazując na ekonomiczne korzyści płynące z automatyzmu waloryzacyjnego. Zaznaczył, że dzięki jasnym regułom wykonawcy mogą składać oferty korzystniejsze dla państwa, ponieważ nie muszą wliczać w nie składki ubezpieczeniowej na wypadek nieprzewidzianych kosztów.

– Dla wykonawców waloryzacja to warunek uczciwej konkurencji, bo dzięki temu mają równe pole bitwy, wiedzą, że nie wygra najbardziej zdesperowany – wyjaśniał Tomasz Chudobski.

Bojaźń urzędnicza vs profesjonalizacja

Kolejnym wątkiem poruszonym w debacie była postawa urzędników odpowiedzialnych za zakupy. Mariusz Filipek wskazał na barierę mentalną, która często blokuje polubowne rozwiązywanie problemów na budowach czy w projektach IT.

– Konflikty i procesy wynikające z umów biorą się nie ze źle skonstruowanej umowy, tylko z bojaźni urzędniczej – stwierdził wprost zastępca rzecznika małych i średnich Przedsiębiorców.

Wyjaśnił, że urzędnicy często paraliżowani są strachem przed podejrzeniami o korupcję lub nieuzasadnione porozumienie z biznesem.

– Urzędnik nie podejmie pewnej decyzji, bo będzie posądzony o to, że nieuczciwie porozumiał się z wykonawcą, woli więc skierować sprawę na tory sądowe, żeby nie brać odpowiedzialności za coś, czego nie zrobił, choć mógłby – tłumaczył.

Podkreślił jednak, że urzędnicy to w dużej mierze świetni fachowcy, którym należy po prostu dać większą swobodę przy podejmowaniu decyzji.

Agnieszka Olszewska zauważyła, że zamówienia publiczne stały się potężnym narzędziem realizacji polityki państwa, od wspierania kapitału narodowego po cyberbezpieczeństwo. Jednocześnie przyznała, że prawo nie powinno być zbyt obszerne.

– Trzeba znaleźć złoty środek pomiędzy tymi, którzy potrzebują większej pewności, a tymi, którzy potrzebują więcej swobody – zaznaczyła prezes UZP.

Cele poboczne: misja czy ukryty koszt

Współczesne zamówienia publiczne uwzględniają także kwestie ochrony środowiska, społeczne oraz standardy pracy. Tomasz Chudobski zauważył jednak, że nadmiar celów pobocznych może oddalać proces od jego głównego celu.

– Ustawodawca coraz częściej korzysta z prawa o zamówieniach publicznych jako narzędzia polityki gospodarczej – mówił Tomasz Chudobski.

Dodał, że realizacja postulatów środowiskowych czy inkluzywności kosztuje.

– Pytanie, czy potrzeba do tego regulacji, czy nie wystarczyłoby promowanie tego w ramach dobrych praktyk – zastanawiał się ekspert FPP.

Podkreślił też wagę współodpowiedzialności zamawiającego za standardy zatrudnienia. Wskazał on, że instytucje publiczne muszą być gotowe do ponoszenia kosztów związanych np. ze wzrostem płacy minimalnej w trakcie trwania kontraktu.

Wątek rynku pracy poruszył również Grzegorz Lang. W jego ocenie państwo musi stać w obronie tych wykonawców, którzy grają fair i zatrudniają na etaty, premiować tych, którzy rzetelnie wyceniają koszty pracy w swoich ofertach.

– Państwo powinno stworzyć mechanizmy, aby ci, w których interesie jest stać w obronie zatrudniania na umowę o pracę, mieli możliwość sprawdzenia i zmobilizowania zamawiającego do działania – postulował.

Z kolei Mariusz Filipek dodał, że w różnego rodzaju zamówieniach przydałaby się większa elastyczność co do form zatrudnienia, pod warunkiem zachowania uczciwości obu stron.

– Bez tego nie ma równych zasad gry – zakończył zastępca rzecznika MŚP.

Jak podsumowali paneliści, tylko przez dialog i sprawiedliwy podział ryzyka możliwe jest budowanie silnej gospodarki opartej na stabilnych relacjach biznesu z państwem.

Dyskusję moderował Tomasz Pietryga, redaktor naczelny DGP.

Partner