Zostało niespełna pół roku na przygotowanie strategii rozwoju gminy

Jednocześnie zostanie wprowadzony wyjątek (art. 10e ust. 1a u.s.g.) – gmina nie będzie musiała sporządzać własnej strategii tylko wtedy, gdy jej obszar zostanie objęty strategią rozwoju ponadlokalnego, opracowaną wspólnie z innymi gminami.

Jaką rolę pełni strategia rozwoju?

Strategia rozwoju gminy została uregulowana w art. 10e u.s.g. Jest to dokument, który opisuje, w jakim kierunku gmina powinna się rozwijać w dłuższej perspektywie. Jednak nie rozstrzyga on, co dokładnie można wybudować na konkretnej działce. Jego rola jest inna: wyznacza ogólne ramy działania gminy i odpowiada na pytania, jakie cele chce ona osiągnąć i jakimi środkami. Przy czym dotyczy to nie tylko inwestycji, lecz także innych spraw ważnych dla mieszkańców: społecznych, gospodarczych i sposobu zagospodarowania przestrzeni.

Dokument ten stanowi przy tym istotny element systemu zarządzania rozwojem na poziomie lokalnym. W praktyce pełni rolę punktu odniesienia dla innych decyzji i aktów prawnych gminy. Na podstawie strategii rozwoju gminy przygotowywane są m.in.:

• akty planistyczne,
• programy sektorowe (np. rewitalizacji, mieszkalnictwa czy transportu),
• priorytety inwestycyjne i kierunki wydatkowania środków publicznych.

Dzięki temu działania gminy nie są przypadkowe, lecz podporządkowane wspólnej, długofalowej wizji.

Ważne! Strategia nie będzie już dokumentem fakultatywnym ani wyłącznie wewnętrznym, lecz częścią szerszego porządku planowania rozwoju.

Do kiedy gmina powinna uchwalić strategię rozwoju?

Chociaż przepis wprowadzający obowiązek opracowania strategii nie wyznacza konkretnej daty, do kiedy musi ona zostać formalnie uchwalona, nie oznacza to jednak pełnej dowolności. Termin jej przyjęcia wynika pośrednio z innych obowiązków wprowadzonych w ramach reformy planowania przestrzennego.

Uwaga! Oznacza to, że od 1 lipca 2026 r. gmina powinna co najmniej wszcząć i prowadzić procedurę sporządzania strategii, nawet jeśli jej przyjęcie nastąpi w późniejszym czasie.

W praktyce decydują o tym trzy kluczowe kwestie wynikające z nowych regulacji:

► Po pierwsze: strategia jest powiązana z planem ogólnym. Plan ogólny jako nowy podstawowy dokument planistyczny musi zostać uchwalony najpóźniej do 30 czerwca 2026 r. (art. 65 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 4 kwietnia 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; dalej nowelizacja z 4 kwietnia 2025 r.). Dokument ten powinien uwzględniać politykę przestrzenną określoną w strategii rozwoju gminy lub w strategii ponadlokalnej. A to oznacza, że w modelowym ujęciu strategia powinna powstać przed planem ogólnym.

► Po drugie: znaczenie mają przepisy przejściowe. Ustawodawca dopuścił sporządzanie pierwszych planów ogólnych wyłącznie na podstawie strategii opracowywanych według nowych zasad, obowiązujących po reformie planistycznej art. 4 pkt 1 nowelizacji z 4 kwietnia 2025 r. Chodzi o strategie, których procedura sporządzania została wszczęta nie wcześniej niż 24 września 2023 r.

W praktyce bezpiecznym rozwiązaniem może być również sytuacja, w której gmina – mimo że nie zdążyła jeszcze formalnie uchwalić strategii – rozpoczęła jej sporządzanie po 24 września 2023 r. i uwzględniła jej wstępne ustalenia przy opracowywaniu pierwszego planu ogólnego.

Uwaga! Strategie przygotowane według poprzednich przepisów – bez nowych elementów, takich jak: model struktury funkcjonalno-przestrzennej czy pełne ustalenia polityki przestrzennej – nie muszą być uwzględniane przy sporządzaniu pierwszego planu ogólnego. W praktyce gmina nie musi uwzględniać ich w planie ogólnym, choć przepisy tego nie zakazują.

► Po trzecie, od 1 lipca 2026 r. strategia stanie się dokumentem obowiązkowym (o ile termin ten nie zostanie po raz kolejny przesunięty). Od tej daty każda gmina – o ile nie zostanie objęta strategią ponadlokalną – będzie zobowiązana do jej uchwalenia. Skoro bowiem od tego momentu strategia stanie się dokumentem obligatoryjnym, to z chwilą podjęcia uchwały w sprawie strategii gmina będzie zobowiązana do uwzględniania jej ustaleń przy opracowywaniu planu ogólnego.

W gminach, w których plan ogólny zostanie uchwalony przed przyjęciem strategii (lub przed objęciem gminy strategią ponadlokalną), może dojść do niespójności pomiędzy tymi dokumentami, co utrudni prowadzenie spójnej polityki przestrzennej i rozwojowej. Jednocześnie niedopuszczalne będzie określenie w planie ogólnym wyższego zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, niż wynika to z rygorystycznych zasad obliczania tego zapotrzebowania, o których mowa w par. 3 ust. 2 rozporządzenia ministra rozwoju i technologii z 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów.

Jednocześnie należy jednak wskazać, że samo uchwalenie planu ogólnego bez wcześniejszego przyjęcia strategii nie powinno co do zasady prowadzić do jego zakwestionowania.

Czy strategia ma wpływ na plan miejscowy

Dodatkowo strategia rozwoju gminy została powiązana z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Nowe przepisy wymagają, aby plany miejscowe uwzględniały ustalenia strategii.

Inaczej mówiąc: uchwalenie nowego planu miejscowego po przyjęciu planu ogólnego jest możliwe tylko wtedy, gdy gmina posiada strategię rozwoju. Tak należałoby interpretować art. 1 pkt 15 lit. a noweli z 7 lipca 2023 r., który powiązał planowanie miejscowe nie tylko z planem ogólnym, lecz także ze strategią. Zmieniony na jego mocy art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) stanowi obecnie, że „Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego”. Wzmacnia to rolę tego dokumentu w całym systemie planowania.

Niestety, ustawodawca nie rozstrzygnął w przepisach wprost, czy chodzi wyłącznie o strategię opracowaną według nowych przepisów, obowiązujących od 24 września 2023 r. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że:

► Z jednej strony dotychczasowe strategie zachowują moc do czasu uchwalenia nowych strategii, co mogłoby sugerować, że również „stare” strategie powinny być uwzględniane przy sporządzaniu planów miejscowych.

► Z drugiej jednak strony różnice pomiędzy strategiami starymi i nowymi są istotne. Wcześniejsze dokumenty nie zawierają kluczowych elementów wymaganych obecnie (w szczególności modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej). W efekcie trudno jednoznacznie określić, w jakim zakresie taka strategia może realnie stanowić podstawę dla nowego planu miejscowego. Z tego względu najbardziej racjonalnym i bezpiecznym rozwiązaniem jest przyjęcie strategii rozwoju opracowanej zgodnie z nowymi przepisami.

Z tego wynikają dwa istotne wnioski:

• pierwszy plan ogólny gminy może zostać uchwalony bez strategii rozwoju, jeżeli gmina nie posiada strategii opracowanej po 24 września 2023 r.;
• nowy plan miejscowy, sporządzany już na podstawie planu ogólnego, będzie mógł zostać uchwalony wyłącznie wtedy, gdy gmina posiada strategię rozwoju (najlepiej opracowaną zgodnie z nowymi przepisami).

Z tych względów można przyjąć, że najbezpieczniejszym momentem na uchwalenie strategii rozwoju gminy jest okres poprzedzający uchwalenie planu ogólnego.

Uwaga! Przyjmowanie planu ogólnego bez aktualnej strategii – choć formalnie dopuszczalne – wiąże się z realnym ryzykiem: brakiem spójnej wizji rozwoju, trudnościami w uzasadnieniu rozwiązań planistycznych w planie ogólnym oraz zwiększoną podatnością na zarzuty niespójności z dokumentami regionalnymi.

Jakie jest miejsce strategii w systemie planowania i zarządzania rozwojem

Strategia rozwoju gminy ma być najważniejszym dokumentem określającym kierunek rozwoju gminy. To właśnie w niej gmina ma odpowiedzieć na pytanie: dokąd zmierzamy i jak chcemy się rozwijać w najbliższych latach. Strategia przestanie być ogólną deklaracją czy wizją na papierze, ale dokumentem, który realnie wpływa na decyzje podejmowane przez samorząd i mieszkańców.

Konsekwencje są następujące:

► Konieczność zachowania spójności z innymi planami rozwoju. Ponieważ gmina nie działa w próżni, jej strategia powinna być spójna z dokumentami przyjmowanymi na poziomie województwa (ze strategią rozwoju województwa) i państwa (ze średniookresową strategią rozwoju kraju oraz z krajową strategią rozwoju regionalnego – art. 11 ust. 1aa ustawy o samorządzie województwa). Zarząd województwa opiniuje jej projekt w zakresie zgodności ze strategią województwa (art. 10f ust. 2 u.s.g.), co ma zapobiegać sytuacji, w której lokalne plany rozwoju idą w całkiem innym kierunku niż polityka regionalna czy krajowa.

► Bezpośredni wpływ strategii na sposób kształtowania przestrzeni gminy. Plan ogólny – nowy, podstawowy dokument planistyczny – musi uwzględniać ustalenia strategii, jeśli została ona uchwalona na podstawie nowych przepisów. W konsekwencji również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego realizują cele strategiczne gminy, przez wymóg ich zgodności zarówno z planem ogólnym, jak i z przyjętą strategią.

► Pośredni wpływ na decyzje o warunkach zabudowy. Od 1 lipca 2026 r. decyzje o warunkach zabudowy będą musiały być zgodne z planem ogólnym, który opiera się na strategii. W praktyce oznacza to, że strategia – choć nie jest bezpośrednią podstawą do wydania decyzji administracyjnej – wpływa na to, gdzie i w jakim zakresie będzie możliwa nowa zabudowa, zwłaszcza tam, gdzie nie ma planów miejscowych.

► Uporządkowanie innych działań gminy. To w strategii wskazywane są najważniejsze priorytety rozwojowe, np. w zakresie transportu, rewitalizacji, mieszkalnictwa czy infrastruktury społecznej. Te kierunki powinny być potem realizowane w programach szczegółowych oraz uwzględniane przy planowaniu inwestycji i wydatków z budżetu gminy.

W tym sensie strategia rozwoju gminy pełni funkcję instrumentu koordynacyjnego – porządkuje działania samorządu, ułatwia podejmowanie decyzji oraz daje mieszkańcom i inwestorom jasny sygnał, w jakim kierunku gmina zamierza się rozwijać.

Dlaczego przygotowanie strategii przeprowadzenia ewaluacji

Zanim strategia zostanie przyjęta, gmina musi dodatkowo przeprowadzić uprzednią ocenę jej założeń (ewaluację). Ten rozbudowany proces ma na celu sprawdzenie, czy zaproponowane rozwiązania są spójne, realne i odpowiadają rzeczywistym potrzebom gminy. Dzięki temu strategia ma być narzędziem faktycznego zarządzania rozwojem, a nie jedynie dokumentem deklaratywnym. Jak wskazał prof. Jerzy Tutaj (w artykule „Ewaluacje strategii rozwoju gminy”, European Journal of Management and Social Science, 2022, nr 1, vol. 3) ewaluacja jest „interaktywnym procesem mającym na celu przedstawienie ocen i rekomendacji eksperckich niezależnych od instytucji i osób zaangażowanych w proces planowania, programowania i tworzenia odnośnych polityk. Celem ewaluacji ex ante jest poprawienie i wzmocnienie ostatecznej jakości przygotowywanego planu lub programu”. Zatem proces jej uchwalenia jest czasochłonny i skomplikowany (opiszemy go w kolejnych tekstach).

Konsekwencje braku strategii

W nowym modelu planowania brak strategii rozwoju gminy przestaje być jedynie luką formalną, a zaczyna stanowić realne zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania samorządu.

► Strategia pełni bowiem rolę dokumentu, który łączy politykę społeczną, gospodarczą i przestrzenną oraz wyznacza wspólny kierunek działań gminy. Jej brak oznacza, że kluczowe decyzje rozwojowe są podejmowane bez jasno określonych priorytetów i bez spójnej wizji porządkującej działania w perspektywie kilku lub kilkunastu lat.

► Problem ten szczególnie wyraźnie ujawnia się w kontekście planu ogólnego. Uchwalanie planu ogólnego bez wcześniejszego przyjęcia strategii – choć formalnie dopuszczalne – znacząco zwiększa ryzyko niespójności między dokumentami planistycznymi a faktyczną polityką rozwojową gminy. W praktyce utrudnia to uzasadnianie przyjętych rozwiązań planistycznych i osłabia ich społeczną legitymację. Co więcej, późniejsze „dopasowywanie” obligatoryjnej strategii do już obowiązującego planu ogólnego może doprowadzić do sytuacji, w której strategia stanie się dokumentem martwym – niesłużącym realnemu zarządzaniu rozwojem.

► Brak strategii osłabia również pozycję gminy w relacjach z mieszkańcami, inwestorami i instytucjami zewnętrznymi. Strategia powinna być czytelnym sygnałem, że gmina wie, dokąd zmierza i potrafi konsekwentnie realizować przyjęte cele. Jej brak utrudnia prowadzenie dialogu, zwiększa ryzyko konfliktów oraz podważa zaufanie do podejmowanych decyzji.

Zmiana regulacji – wnioski

W ostatnich latach strategia rozwoju gminy przeszła istotną ewolucję: z dokumentu fakultatywnego, często tworzonego „na potrzeby projektowe”, stała się jednym z kluczowych instrumentów zarządzania rozwojem lokalnym. W świetle nowych przepisów nie jest już wyłącznie formalnym wymogiem, lecz praktycznym narzędziem, które porządkuje działania planistyczne i inwestycyjne oraz wyznacza wspólny kierunek dla władz samorządowych i społeczności lokalnej.

Ważne! Posiadanie aktualnej i dobrze przygotowanej strategii przestaje być jedynie dobrą praktyką czy zaleceniem – staje się warunkiem prowadzenia spójnej polityki rozwojowej gminy oraz skutecznego wdrożenia reformy planowania przestrzennego.

Dobrze przygotowana strategia pomaga uniknąć doraźnych, nieskoordynowanych decyzji, wzmacnia spójność polityki rozwojowej i stanowi punkt odniesienia dla kolejnych dokumentów oraz inwestycji. Z tego względu w interesie każdej gminy leży potraktowanie strategii rozwoju nie jako obowiązku sprowadzonego do formalności, lecz jako instrumentu świadomego kształtowania własnej przyszłości.

Jakie elementy musi zawierać strategia rozwoju gminy

• wnioski z diagnozy sytuacji gminy, czyli rzetelną analizę tego, jak gmina funkcjonuje obecnie – społecznie, gospodarczo, przestrzennie i środowiskowo. (podstawą sporządzenia diagnozy jest art. 10a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 198);
• cele strategiczne rozwoju gminy, bazujące na wnioskach z diagnozy, określające, co gmina chce osiągnąć w najbliższych latach, sformułowane w sposób możliwie konkretny i mierzalny;
• kierunki działań służące realizacji celów, czyli opis tego, jakie typy działań i inwestycji mają prowadzić do realizacji przyjętych celów;
• mierzalne rezultaty, wraz ze wskaźnikami, które pozwalają sprawdzić, czy strategia jest faktycznie realizowana;
• model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, przedstawiający docelowy układ przestrzenny gminy – gdzie przewiduje się rozwój zabudowy, jak ma wyglądać sieć osadnicza, infrastruktura i powiązania transportowe oraz przyrodnicze. Jest to jeden z najważniejszych elementów strategii z punktu widzenia późniejszego sporządzania planu ogólnego i planów miejscowych;
• ustalenia i rekomendacje dotyczące polityki przestrzennej, obejmujące m.in. ochronę środowiska, krajobrazu, zabytków, lokalizacji nowej zabudowy i inwestycji publicznych;
• obszary wymagające szczególnej interwencji, mianowicie tereny, które z różnych powodów wymagają wsparcia albo intensywniejszych działań rozwojowych;
• system realizacji strategii, obejmujący zasady jej wdrażania, monitorowania i aktualizacji, a także ogólne ramy finansowe i możliwe źródła finansowania. ©℗

Pytanie 1: Gmina ma strategię opracowaną według przepisów sprzed 24 września 2023 r. Czy może ją zmienić i na tej podstawie przyjąć plan ogólny?

Odpowiedź: Dotychczasowe strategie rozwoju gminy oraz strategie rozwoju ponadlokalnego zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych dokumentów na danym obszarze i mogą być zmieniane. W praktyce jest zalecane jednak opracowanie nowej strategii na podstawie aktualnych przepisów.

Pytanie 2: Czy można uchwalić plan ogólny bez strategii rozwoju gminy?

Odpowiedź: Tak. Pierwszy plan ogólny można uchwalić bez strategii, jeżeli gmina nie ma strategii opracowanej według nowych przepisów. Jeżeli jednak gmina dysponuje strategią, której sporządzanie rozpoczęto po 24 września 2023 r., należy ją uwzględnić przy opracowywaniu planu ogólnego.

Pytanie 3: Jakie są skutki przyjęcia planu ogólnego bez nowej strategii?

Odpowiedź: Może to prowadzić do braku spójnej wizji rozwoju, trudności w uzasadnieniu rozwiązań planistycznych oraz zwiększonej podatności na zarzuty niespójności z dokumentami regionalnymi. Niezależnie od tego niedopuszczalne będzie określenie w planie ogólnym wyższego zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, niż wynika to z rygorystycznych zasad obliczania tego zapotrzebowania określonych w przepisach wykonawczych.

Pytanie 4: Czy posiadanie strategii jest warunkiem uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?

Odpowiedź: Tak. Przepisy wymagają, aby nowe plany miejscowe uwzględniały strategię rozwoju. Oznacza to, że nawet jeśli gmina uchwaliła pierwszy plan ogólny bez strategii, będzie mogła przyjąć nowy plan miejscowy wyłącznie wtedy, gdy będzie miała strategię rozwoju.

Pytanie 5: Czy strategia przyjęta przed 24 września 2023 r. wystarczy na potrzeby planowania przestrzennego, a więc czy będzie można na jej podstawie przyjąć miejscowy plan zagospodarowania?

Odpowiedź: Z formalnego punktu widzenia – tak, ponieważ dotychczasowe strategie zachowują moc obowiązującą. W praktyce jednak strategie opracowane według wcześniejszych zasad mają ograniczone znaczenie. Z uwagi na brak kluczowych nowych elementów, w szczególności modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej, nie mogą one zostać realnie uwzględnione przy sporządzaniu nowych planów miejscowych.

Pytanie 6: Kiedy w praktyce najlepiej opracować nową strategię rozwoju gminy lub strategię ponadlokalną?

Odpowiedź: Najbezpieczniejszym rozwiązaniem jest przyjęcie strategii rozwoju gminy lub strategii ponadlokalnej przed uchwaleniem pierwszego planu ogólnego. Pozwala to zachować spójność dokumentów planistycznych i ograniczyć ryzyko problemów na dalszych etapach planowania. ©℗

• strategię rozwoju gminy oraz
• strategię rozwoju ponadlokalnego.

• polityka przestrzenna – została przeniesiona do planu ogólnego,
• ciężar formułowania długofalowej wizji rozwoju – do strategii rozwoju gminy.