Podatek od środków transportowych jest jednym z dochodów gmin. Regulacje prawne dotyczące owej daniny znajdują się w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 716 ze zm.), a dokładnie w art. 8–12b. Z przepisów tych wynikają różne istotne kwestie związane z tym podatkiem. W oparciu o nie gminy kształtują bowiem samodzielnie uchwały podatkowe w zakresie tego podatku, ustalając m.in. wysokość stawek (w ramach limitów) czy różne zwolnienia. Jednak, jak się w praktyce okazuje, nie zawsze taka działalność legislacyjna jednostek samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem.
Marcin Nagórek, radca prawny / Dziennik Gazeta Prawna
Właściwymi organami, które nadzorują wspomniane akty prawa miejscowego, są regionalne izby obrachunkowe. To one właśnie weryfikują prawidłowość zapisów tych aktów. Poniżej postaramy się przybliżyć te problemy, o które obecnie pytają samorządy, a w związku z którymi występują nieprawidłowości. Pokazują one wyraźnie, że problemów interpretacyjnych w stanowieniu uchwał podatkowych od środków transportowych nadal nie ubywa. Można wręcz powiedzieć, że są wynikiem niewłaściwego pojmowania przez gminy zakresu kompetencji uchwałodawczych. Warto również wspomnieć, że zgodnie z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Realizując kompetencję prawodawczą, organ stanowiący JST musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.
Reklama
Czy określenie przez gminę wzoru deklaracji podatku od środków transportowych będzie zgodne z prawem?

Reklama
Nie. Przede wszystkim należy odnieść się do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i ustalić, czy gmina (tu rada gminy) ma do tego ustawowe upoważnienie. W tym kontekście warto zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 8 ww. ustawy to minister finansów określa w drodze rozporządzenia wzór deklaracji wraz z załącznikiem, o której mowa w ust. 6, oraz szczegółowy zakres zawartych w niej danych. Zatem z powyższego wynika, że to do ministra właściwego do spraw finansów publicznych należy ustalenie wzoru deklaracji ww. podatku. Dodatkowo warto wspomnieć, że podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały, która nie znajduje podstawy prawnej w przyznanej temu organowi kompetencji uchwałodawczej, narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 konstytucji, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Opisany wyżej kierunek interpretacyjny prezentuje Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu (por. uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z 27 stycznia 2016 r., znak 8/2016). Dodać należy, że stanowienie prawa o powszechnym zakresie obowiązywania powinno być oparte na właściwej podstawie delegacyjnej, a jej brak musi być kwalifikowany jako istotne naruszenie prawa skutkujące obowiązkiem stwierdzenia nieważności takiego aktu, wydanego bez podstawy prawnej. Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów JST zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Zatem uprawnienia do ustalenia wzoru deklaracji podatku od środków transportowych pozostają w gestii właściwego ministra.
Czy zgodne z prawem będzie wprowadzenie przez gminę do uchwały zapisu o terminach płatności rat podatku – podobnie jak jest w ustawie?
Nie. Z art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że rada gminy określa w drodze uchwały wysokość stawek podatku od środków transportowych. Jednak przepis ten nie uprawnia organu stanowiącego do określenia terminu płatności rat podatku od środków transportowych. Stanowi to w konsekwencji przekroczenie zakresu kompetencji do kształtowania treści uchwały. Do naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Ponadto termin płatności podatku od środków transportowych został jasno określony w art. 11 ustawy: do 15 lutego i 15 września każdego roku. Regulacje zawarte w art. 11 ust. 2 uzależniają natomiast termin płatności podatku od momentu powstania obowiązku podatkowego. I tak, jeżeli obowiązek podatkowy powstał:
a) po 1 lutego, a przed 1 września danego roku, podatek za ten rok płatny jest w dwóch ratach, proporcjonalnie do czasu trwania obowiązku podatkowego, w terminie:
– w ciągu 14 dni od powstania obowiązku podatkowego – I rata,
– do 15 września danego roku – II rata;
b) od 1 września danego roku, podatek jest płatny jednorazowo w terminie 14 dni od powstania obowiązku podatkowego.
W kontekście ww. założeń należy więc przyjąć, że propozycja gminy zmierza w sposób niedozwolony do modyfikacji regulacji w zakresie terminu płatności podatku (wynikającej z zapisu ustawowego). W propozycji gminy pominięto bowiem kwestię terminu zapłaty podatku w przypadku powstania obowiązku podatkowego w trakcie roku podatkowego. Taki kierunek interpretacyjny prezentuje m.in. RIO we Wrocławiu (uchwała z 9 grudnia 2015 r., znak 98/201). Dodatkowo w uchwale tej podkreślono, iż: „(....) W orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikowanie i uzupełnianie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyroki NSA z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, i z 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02). Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08)”.
Czy zwolnienie dla samochodów służących do działalności rolniczej podatnika podatku rolnego, wykorzystywanych na potrzeby gminnych jednostek organizacyjnych, jest dozwolone?
Nie. Chociaż w tym przypadku sprawa nie jest tak oczywista, jak w poprzednim pytaniu. Problem po części wynika z mało precyzyjnego art. 12 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Stanowi on, że rada gminy może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1, z wyjątkiem zwolnień dotyczących pojazdów, o których mowa w art. 8 pkt 2, 4 i 6.
We wspomnianym art. 12 ust. 1 ustawodawca określił, że zwalnia się od podatku od środków transportowych:
● pod warunkiem wzajemności – środki transportowe będące w posiadaniu przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych i innych misji zagranicznych, korzystających z przywilejów i immunitetów na podstawie ustaw, umów lub zwyczajów międzynarodowych, oraz członków ich personelu, jak również innych osób zrównanych z nimi, jeżeli nie są obywatelami polskimi i nie mają miejsca pobytu stałego na terytorium RP;
● środki transportowe stanowiące zapasy mobilizacyjne, pojazdy specjalne oraz pojazdy używane do celów specjalnych w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym;
● pojazdy zabytkowe w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
W kontekście przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że zwolnienie samochodów służących do działalności rolniczej prowadzonej przez podatnika podatku rolnego nie spełnia ustawowego wymogu z art. 12 ust. 4 ustawy, bowiem posiada cechy zwolnienia przedmiotowo-podmiotowego.
Podobne stanowisko wynika z uchwały kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie podjętej 2 grudnia 2014 r. (znak 149/2014). We wspomnianej uchwale zaakcentowano ponadto, że: „Wprowadzone (....) zwolnienie wyraźnie wskazuje podmiot uprawniony do korzystania z tego zwolnienia, a mianowicie podatnika podatku rolnego. Oznacza to, że zwolnienie odnosi się wprost do konkretnej grupy podmiotów”.
Dlatego nie będzie możliwe również wprowadzenie zwolnienia z podatku pojazdów gminnych jednostek organizacyjnych. Co bowiem istotne, takie zwolnienie dotyczyłoby środków transportowych wykorzystywanych przez określone podmioty – gminne jednostki. Jak przyjęto w uchwale kolegium RIO w Bydgoszczy z 16 grudnia 2015 r. (znak XXVIII/49/2015): „Zwolnienie związane jest nie z cechami przedmiotu opodatkowania, lecz wprost określa podmiot, do którego zwolnienie jest adresowane”.
Czy wprowadzenie dla niektórych pojazdów obniżonej stawki, określonej procentowo, będzie prawnie dozwolone?
Odpowiedzi wprost nie znajdziemy w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Konieczna jest analiza tej problematyki i wyprowadzenie stosownych wniosków z art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Stanowi on, że rada gminy określa w drodze uchwały wysokość stawek podatku od środków transportowych, z tym iż roczna stawka podatku od jednego środka transportowego nie może przekroczyć wskazanych tam wartości. Dopiero wykładnie ww. przepisu dokonywane przez regionalne izby obrachunkowe umożliwiają właściwą oceną zagadnienia. I tak np. RIO w Bydgoszczy (uchwała z 12 grudnia 2007 r., znak XXVIII/36/07) przyjęła, że: „Wprowadzenia obniżek procentowych stawek podatku od środków transportowych nie można traktować jako sposobu określenia tych stawek. Z przepisów ustawy wynika, że organ stanowiący jest zobowiązany do ustalenia stawek tego podatku poprzez wskazanie stawki kwotowej (art. 10 ust. 1 ustawy) dla poszczególnych rodzajów środków transportowych”. Zaakcentowano ponadto, że intencją ustawodawcy było, aby to rada gminy określała stawki tego podatku, a nie przerzucała tego obowiązku na podatnika, który byłby zobowiązany do jego obliczenia. Z powyższego wynika więc, że to organ stanowiący powinien ustalić stawki podatku, ale kwotowe, a nie procentowe. Poza tym procentowy sposób naliczenia mógłby zrodzić niebezpieczeństwo błędnego naliczenia podatku przez podatnika. Podobnie stwierdzono m.in. w uchwale Kolegium RIO w Gdańsku (uchwała z 17 listopada 2011 r., znak 270/G319/P/11). Zaakcentowano w niej, że: „Obniżanie stawki już ustalonej o pewien procent nie może być utożsamiane z uprawnieniem rady gminy do określania stawek”. Podobne krytyczne stanowisko wynika z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie (uchwała z 30 listopada 2012 r., znak XXIX/171/S/2012).
Z powyższego wynika, że gmina nie może określać stawek podatku przez procentowe określenie ich poziomu. Niezbędne jest ich określenie w sposób jednoznaczny, kwotowo.
O CZYM WARTO PAMIĘTAĆ
! Uprawnienia do ustalenia wzoru deklaracji podatku od środków transportowych pozostają w gestii właściwego ministra (finansów).
! Organ stanowiący powinien ustalić stawki podatku, ale kwotowe, a nie procentowe. Procentowy sposób mógłby zrodzić niebezpieczeństwo błędnego naliczenia podatku przez podatnika.
! Gmina nie ma umocowania ustawowego do ujmowania w uchwale podatkowej terminów płatności podatku od środków transportowych. Te kwestie ustawodawca przesądził wprost w ustawie.
! Zwolnienie z podatku od środków transportu samochodów służących do działalności rolniczej prowadzonej przez podatnika podatku rolnego nie spełnia ustawowego wymogu.