Zasady ustalania wynagrodzeń członków zarządów (ale również rad nadzorczych) spółek ze 100-proc. lub większościowym udziałem gmin wynikają z przepisów ustawy z 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1907), zwanej potocznie nową ustawą kominową.

Zgodnie z art. 4 ustawy wynagrodzenia te (w części stanowiącej stałą pensję menadżera) powinny zostać ukształtowane przez podmioty wykonujące w imieniu gmin prawa z udziałów bądź akcji (czyli przez wójtów, burmistrzów albo prezydentów, pełniących w spółkach jednoosobowych funkcję zgromadzeń wspólników, a w pozostałych spółkach reprezentujących gminy na tych zgromadzeniach) w ten sposób, by mieściły się one w widełkach wyznaczonych przez ustawę. Widełki te są zależne od skali działalności spółki, którą wyznacza wartość jej aktywów, wartość osiąganych przychodów i wielkość zatrudnienia.

Nowa ustawa kominowa ograniczyła wynagrodzenia w spółkach komunalnych

Wynagrodzenie oblicza się jako iloczyn wartości przypisanej dla danej kategorii spółek (mnożnej) i podstawy wymiaru (mnożnika). Podstawę z kolei należy rozumieć jako wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw bez wypłat nagród z zysku w IV kw. poprzedniego roku, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Dla przykładu w najmniejszych spółkach (tj. zatrudniających do 10 pracowników, z rocznym obrotem netto niższym niż równowartość 2 mln euro i z sumą aktywów poniżej tej wartości) członkowie zarządu mogą co do zasady otrzymać wynagrodzenie stałe mieszczące się w granicach od jednokrotności do trzykrotności podstawy wymiaru.

Zgodnie z uzasadnieniem do projektu nowej ustawy kominowej wcześniej istniejący system, ograniczający się do wyznaczenia tylko maksymalnych poziomów wynagrodzeń osób będących członkami organów spółek, nie zapewniał organowi wykonującemu uprawnienia właścicielskie ani wytycznych w zakresie kształtowania tych wynagrodzeń, ani możliwości modyfikacji kwot maksymalnych. To zaś powodowało, że spółki objęte ustawą nie były w stanie skutecznie konkurować z podmiotami prywatnymi o najlepszych specjalistów z zakresu zarządzania. System ten ustawodawca uznał za archaiczny i nieefektywny, a tym samym za barierę na drodze do profesjonalizacji kadr menedżerskich i nadzoru w spółkach publicznych.

Nowy system, w zamierzeniu projektodawców, miał ustalić właściwą proporcję między potrzebą zapewnienia elastycznego mechanizmu określania wynagrodzeń i zbliżenia go w maksymalnym stopniu do zasad obowiązujących na rynku a potrzebą pełnej realizacji konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu do projektu ustawy wyrażono też przekonanie, że spółki publiczne powinny być zarządzane przez możliwie najlepszych specjalistów dostępnych na rynku, podczas gdy wcześniej obowiązujące ograniczenia w żadnej mierze nie zachęcały do tego, aby podjąć się kierowania podmiotami, w sytuacji gdy sektor prywatny na zbliżonym stanowisku potrafił zaoferować nawet kilkukrotnie większe wynagrodzenie.

Niestety, po dziewięciu latach obowiązywania ustawy te szczytne założenia, zwłaszcza w odniesieniu do spółek komunalnych, brzmią jak kiepski żart. Dlaczego?

Podstawa wynagrodzeń menadżerów spółek gminnych od lat jest zamrożona

W corocznie uchwalanych ustawach o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji kolejnych ustaw budżetowych, czyli tzw. ustawach okołobudżetowych, ustawodawca konsekwentnie zamraża podstawę wymiaru. W efekcie wynagrodzenia stałe menadżerów wciąż są wyliczane przy użyciu mnożnej w postaci przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w IV kw. 2016 r., czyli kwoty 4403,78 zł brutto. Tymczasem aktualnie (dla IV kw. 2024 r.) kwota ta to 8548,85 zł. Mówimy tu oczywiście o kwotach brutto, przed potrąceniem składek na ubezpieczenie zdrowotne i podatków.

W projekcie ustawy okołobudżetowej na 2026 r. po raz pierwszy zaplanowano waloryzację tej kwoty, ale jedynie symboliczną, tj. o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej na rok 2026, czyli o 3 proc., do kwoty 4535,89 zł. Warto w tym miejscu dodać, że inflacja od 2017 do 2024 r. wyniosła narastająco około 43 proc., zatem tylko przy uwzględnieniu tego wskaźnika podstawa ta powinna dziś wynosić ok. 6300 zł. A zatem realna wartość wynagrodzeń stałych menadżerów spółek komunalnych w ciągu dziewięciu lat spadła o połowę i planowana waloryzacja niczego w tym zakresie nie zmienia.

Co ciekawe, dla osób kierujących innymi podmiotami publicznymi niż spółki (np. przedsiębiorstwami państwowymi, państwowymi i samorządowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, fundacjami z udziałem podmiotów publicznych czy samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej), podlegających przepisom bliźniaczej ustawy, czyli ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2136), mnożnik ten wynosi już dziś 5938,20 zł brutto, a w 2026 r. wzrośnie do kwoty 6116,35 zł brutto.

Menadżerowie spółek gminnych nie mogą wykonywać innej pracy

Trzeba przy tym wszystkim pamiętać, że menadżerowi spółki komunalnej nie wolno podjąć innego, równoległego zatrudnienia, gdyż podlega on regulacjom ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 499). Do tego, zgodnie z przepisami nowej ustawy kominowej, podstawą świadczenia przez niego usług jest umowa o świadczenie usług zarządzania (kontrakt menadżerski), który jest zawierany wyłącznie na czas pełnienia funkcji członka zarządu i nie daje bezpieczeństwa gwarantowanego pracownikowi przez umowę o pracę i przepisy kodeksu pracy. A rozważamy przecież sytuację prawną osób odpowiedzialnych za zarządzanie podmiotami świadczącymi kluczowe usługi dla społeczeństwa (zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, dostaw ciepła, zbierania i zagospodarowania odpadów czy komunikacji publicznej).

W znakomitej większości są to usługi użyteczności publicznej, czyli takie, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Firmy te obsługują zatem tysiące (czasem setki tysięcy) osób w sposób ciągły, zatrudniają liczne załogi, prowadzą inwestycje, ponoszą często odpowiedzialność w zakresie ochrony infrastruktury krytycznej i ochrony środowiska (najlepszym przykładem jest tu branża wodociągowo-kanalizacyjna). To wszystko dla samych menadżerów rodzi oczywiście liczne ryzyka, w tym ryzyka odpowiedzialności osobistej.

Łatwo sobie wyobrazić, ile zarabiałby menadżer zarządzający tego typu podmiotem w sektorze prywatnym. Tymczasem populistyczne działania kolejnych rządzących doprowadziły do sytuacji, w której dolna granica zarobków menadżerów w spółkach komunalnych (przypomnijmy – w tej chwili to 4403,78 zł brutto) nie mieści się już nawet w granicy najniższego wynagrodzenia, które od 1 stycznia 2025 r. wynosi 4666 zł brutto.

Nowa ustawa kominowa to przepis na odstraszenie menadżerów od pracy w spółkach gminnych

Uczyniono zatem wiele, by odstraszyć menadżerów od sektora komunalnego, a tych w nim obecnych skutecznie zniechęcić do dalszej pracy. Zwłaszcza w mniejszych i średnich spółkach wynagrodzenia menadżerów zupełnie nie przystają do aktualnych realiów rynkowych, a członkowie zarządów nie są wcale w kierowanych przez siebie podmiotach osobami o najwyższych wynagrodzeniach, bo aby utrzymać w firmach specjalistów, muszą im oferować zarobki przekraczające te, które sami otrzymują.

Warto w tym miejscu zauważyć, że analizując sytuację menadżerów spółek komunalnych czy szerzej – publicznych, powinniśmy wziąć pod uwagę fakt, że są to osoby decydujące o wydawaniu milionów złotych pochodzących przecież z naszych kieszeni. Wyższe pensje nie są, rzecz jasna, gwarancją uczciwości wszystkich menadżerów, ale słabe opłacanie takich ludzi to wręcz zachęta do propozycji korupcyjnych. Oczywiście w przypadku realizacji celów zarządczych członkowie zarządów mogą jeszcze otrzymać część zmienną wynagrodzenia, jednak nie ma takiego obowiązku i rzadko kiedy włodarze gmin decydują się na przyznanie jej w maksymalnym wymiarze przewidzianym ustawą.

Na zmianę polityki ustawodawcy nie ma co liczyć. Po pierwsze dlatego, że taka decyzja natychmiast zostałaby wykorzystana politycznie. A po drugie dlatego, że choć spółki państwowe podlegają tym samym regułom, co komunalne, to zwykle są to podmioty bardzo duże, gdzie pensje menadżerów mogą wynieść nawet piętnastokrotność podstawy wymiaru, więc nawet bez zmiany przepisów mogą oni otrzymać godziwe wynagrodzenia (choć oczywiście często również nieporównywalne do tych w sektorze prywatnym).

Co zatem zrobić? Z jednej strony pojawiają się opinie prawne dowodzące sprzeczności z prawem rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę (umieszczanie w ustawie okołobudżetowej odnoszącej się do jednostek sektora finansów publicznych rozwiązań legislacyjnych dotyczących spółek niebędących takimi jednostkami) czy wręcz niekonstytucyjności tych rozwiązań.

Choć w poglądach tych jest sporo racji, to oparcie się wyłącznie na nich w indywidualnych sprawach (przy jednoznacznym literalnym brzmieniu przepisów) niesie za sobą ryzyko dla podmiotów wykonujących w imieniu gminy prawa z udziałów i akcji. A pamiętać należy, że w skrajnym wypadku uporczywe uchylanie się od wykonania obowiązków w zakresie właściwego ukształtowania i stosowania w spółce zasad wynagradzania członków organu zarządzającego i członków organu nadzorczego jest przestępstwem i podlega grzywnie.

Narzędzia są w przepisach, tylko trzeba ich użyć

Może zatem najłatwiej byłoby skorzystać z tych możliwości, które daje już dziś sama nowa ustawa kominowa. Przewiduje ona w art. 4 ust. 3, że projekt uchwały zgromadzenia wspólników w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego (a w ślad za nim kontrakt menadżerski), może przewidywać inną wysokość części stałej wynagrodzenia członka organu zarządzającego niż ta mieszcząca się w widełkach ustawowych, jeżeli przemawiają za tym wyjątkowe okoliczności dotyczące spółki albo rynku, na którym ona działa. Przepis zawiera wyliczenie takich okoliczności, ale wyliczenie to ma charakter tylko przykładowy.

Zatem wójt, burmistrz czy prezydent miasta ma prawo zadecydować, że menadżer (członek zarządu) spółki komunalnej powinien otrzymać wynagrodzenie wyższe niż to wynikające z zasad określonych w art. 4 ust. 2 nowej ustawy kominowej, ponieważ znajduje to uzasadnienie w sytuacji spółki (zakresie jej działalności, realizowanych zadaniach i ich charakterze).

Takim uzasadnieniem może być np. realizacja dużych inwestycji, programu restrukturyzacji podmiotu czy wyznaczenie spółce dodatkowych zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej lub w ramach obrony cywilnej ludności (co w tej chwili staje się powszechne). Nowa ustawa kominowa obwarowuje takie działanie włodarza gminy tylko jednym warunkiem. Uchwała ustalająca część stałą wynagrodzenia członka zarządu w wyższej wysokości niż standardowo przewidziana w ustawie wymaga pisemnego uzasadnienia, które powinno zostać opublikowane na BIP gminy.

W tej sytuacji samorząd, w dobrze pojętym własnym interesie, powinien odważnie działać, nie oglądając się na ewentualne zmiany systemowe ze strony ustawodawcy, na które raczej nie ma co liczyć. Spółki komunalne odpowiadają za jakość naszego życia i nasze codzienne bezpieczeństwo w znacznie większym stopniu, niż to dostrzegamy. Jakakolwiek przerwa w dostawie wody czy ciepła, brak odbioru odpadów czy przestój komunikacji publicznej dezorganizują natychmiast życie tysięcy osób. Ludzie, którzy odpowiadają za sprawne funkcjonowanie spółek gwarantujących każdemu z nas te usługi, powinni być wynagradzani w sposób adekwatny.

A wójtowie, burmistrzowie i prezydenci doskonale przecież rozumieją, że ocenę ich własnych działań w dużej mierze kształtuje właśnie społeczny odbiór sposobu świadczenia usług publicznych. Za ten spokój z pewnością warto godziwie zapłacić. ©℗