Możliwość polubownego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym może się stać martwym prawem – alarmują eksperci. To jedna z najważniejszych nowości, które zostaną wprowadzone do k.p.a.
Możliwość mediacji wprowadza rządowy projekt nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, którym dziś zajmie się Senat.
Zgodnie z nim do mediacji może dojść zarówno pomiędzy stronami o spornych interesach, jak i stroną a urzędem. Z postępowania sporządzany będzie protokół i jeżeli zawarte zostaną w nim ustalenia dotyczące załatwienia sprawy, to powinna ona zostać rozstrzygnięta we wskazany w niej sposób.
Projekt respektuje również całkowitą dobrowolność mediacji. Z wnioskiem o jej przeprowadzenie będzie mógł wystąpić zarówno organ, jak i obywatel, jednak w przypadku braku zgody którejkolwiek strony do postępowania w ogóle nie dojdzie.
– Mediacja znajduje zastosowanie w coraz większej liczbie spraw. Najlepsze efekty przynosi w postępowaniu cywilnym. Mediatorzy deklarują, że nawet do 50 proc. przypadków są w stanie załatwić polubownie. To na pewno bardzo usprawnia pracę sądów – wyjaśnia dr Karolina Wojciechowska, administratywistka z Uniwersytetu Warszawskiego.
Jednak to, co dobrze sprawdza się w postępowaniu cywilnym, kompletnie nie zdaje egzaminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z informacji o działalności sądów administracyjnych za 2015 r. wynika, że do postępowania mediacyjnego zostało skierowanych zaledwie osiem spraw, z czego załatwiono jedną. Skarg ogółem było w tym czasie ponad 83 tys. Statystyki z poprzednich lat nie wyglądają wcale lepiej. W 2014 r. w drodze mediacji załatwiono cztery sprawy, w 2013 r. – pięć, a w 2012 r. – cztery. Od 2004 r., czyli od momentu wejścia w życie przepisów dopuszczających tę formę polubownego zakończenia spraw sądowoadministracyjnych, na 679 wszczętych postępowań udało się załatwić w tym trybie jedynie 170 spraw.
– Małe zainteresowanie mediacją sądowoadministracyjną wynika z tego, że przepisy prawa administracyjnego w ogromnej większości zawierają regulacje bezwzględnie obowiązujące. Co oznacza, że już sam przepis narzuca rozstrzygnięcie organu zawarte w decyzji. Przykładowo jeżeli sprawa dotyczy podatku, to ustawa sztywno narzuca jego wysokość. Ustalany jest fakt i on razem z przepisem determinuje rozstrzygnięcie – tłumaczy prof. Wojciech Maciejko z Katedry Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego Wyższej Szkoły Prawa i Administracji w Przemyślu.
Co zatem zrobić, aby mediacja w postępowaniu administracyjnym nie była martwą instytucją? – Ważna jest na pewno popularyzacja tego rozwiązania. Ze względu na specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego strony nie mają często świadomości, jakie przysługują im prawa i obowiązki. Dlatego istotne jest upowszechnianie wiedzy, tak aby obywatel wiedział, z jakich środków może skorzystać – wyjaśnia dr Wojciechowska. W jej ocenie to zadanie powinno spoczywać na organie, który prowadzi sprawę. – Powinien wziąć na siebie ciężar zachęcenia do skorzystania z nowej instytucji – dodaje.
Z kolei w ocenie prof. Wojciecha Maciejki kluczowe będzie zapewnienie infrastruktury organizacyjnej. – Należałoby wprowadzić listę stałych mediatorów przy organach administracji, ewentualnie stworzyć osobny aparat czy urząd skupiający specjalistów w tym zakresie – ocenia profesor.
Jednak zdaniem dr Wojciechowskiej tworzenie na tak wczesnym etapie dodatkowej struktury mogłoby się okazać przerostem formy nad treścią. – Mamy obecnie listy mediatorów oraz wykazy instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, które dobrze funkcjonują w sprawach cywilnych. Dlatego uważam, że warto byłoby w ramach tej struktury jedynie doprecyzowywać kwestie specjalizacji. Na tym etapie tworzenie odrębnych list mediatorów mogłoby się okazać nieprzydatne, trudno jest bowiem ocenić, czy nowe rozwiązania się przyjmą – wyjaśnia dr Wojciechowska.
Przekonuje jednocześnie, że sama z ciekawością spogląda na tę propozycję i liczy na to, że powiedzie się jej lepiej niż w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. – Z uwagi na dobre wyniki mediacji w sprawach cywilnych warto jej dać szansę – podkreśla.
Przyjazne zasady
Do katalogu zasad ogólnych proponuje się dodanie reguły rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych i prawnych na korzyść strony. Zgodnie z tą zasadą, jeżeli w rezultacie postępowania administracyjnego obywatel może stracić uprawnienia lub zostać obciążony konkretnym obowiązkiem, a istnieją wątpliwości, których nie można wyjaśnić, to powinny być one rozstrzygane na jego korzyść. Jej stosowanie zostanie jednak wyłączone, jeżeli będzie tego wymagać ważny interes publiczny, a także w sprawach osobowych funkcjonariuszy i żołnierzy.
Zdaniem Konrada Młynkiewicza z Kancelarii Sadkowski i Wspólnicy stosowanie tego ostatniego wyjątku może wywołać trudności interpretacyjne.
– Żadne przepisy nie definiują pojęcia funkcjonariusza. Być może organy administracji publicznej będą posiłkowały się definicją z kodeksu karnego, niemniej jednak w akcie tym mowa jest o funkcjonariuszu publicznym, co nie jest pojęciem tożsamym z tym wskazanym w nowych przepisach k.p.a. – wyjaśnia mecenas.
Po wejściu w życie zmienionych regulacji w procedurze administracyjnej pojawi się również zasada pewności prawa. Ma ona na celu wyeliminowanie sytuacji, w których w niemal identycznych stanach faktycznych zapadały odmienne rozstrzygnięcia. W nowym stanie prawnym organy administracji publicznej, bez uzasadnionej przyczyny, nie będą mogły odstępować od utrwalonej praktyki orzeczniczej.
– Zdefiniowanie w przepisach k.p.a. tej reguły należy ocenić pozytywnie. Niemniej jednak jej stosowanie w praktyce może napotkać trudności. Z pozoru drobne różnice w stanie fatycznym mogą mieć bowiem wpływ na ocenę prawną danego przypadku – wyjaśnia mec. Młynkiewicz.
Szybciej i sprawniej
Rządowy projekt ma być również odpowiedzią na trwające często miesiącami lub latami postępowania w urzędach. Do zmian legislacyjnych, które powinny skrócić ten czas, zaliczyć na pewno trzeba nową instytucję milczącego załatwienia sprawy. Polegać ono będzie na tym, że jeśli urząd nie wyda decyzji we wskazanym terminie, strona będzie mogła uznać, że organ odpowiedział na wniosek pozytywnie.
– Podobna instytucja występuje w prawie budowlanym, gdzie obok klasycznego pozwolenia na budowę mamy tryb zgłoszenia. W tym drugim przypadku organ również ma określony czas na wniesienie sprzeciwu, po upływie którego sprawę uważa się za załatwioną na korzyść strony. Tam ta instytucja już działa od wielu lat i się sprawdziła – mówi dr Karolina Wojciechowska.
Inne mechanizmy, które mają przeciwdziałać przewlekłości, to m.in. postępowanie uproszczone, możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego bez inicjowania postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dopuszczenie prowadzenia przez organ odwoławczy na zgodny wniosek stron postępowania wyjaśniającego.
– Za szczególnie interesujące należy uznać postępowanie uproszczone. Będzie ono mogło być zainicjowane podaniem złożonym na urzędowym formularzu. W takim przypadku strona nie będzie jednak mogła na późniejszym etapie zgłaszać nowych żądań ani dowodów, co sprawia, że szczególną uwagę należy poświęcić sprawie na etapie formułowania wniosku inicjującego postępowanie. Również uzasadnienie decyzji wydanej w tym trybie będzie mniej sformalizowane – wyjaśnia mec. Młynkiewicz.
Zmiany procedury
Nowelizację k.p.a. połączono również ze zmianami w procedurze sądowoadministracyjnej. W przepisach pojawi się np. zupełnie nowy środek zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji. Będzie on zastępował skargę w sprawach dotyczących rozstrzygnięć kasatoryjnych, tj. uchylających decyzję i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
– Nowe przepisy obligują sąd administracyjny do rozpoznania sprzeciwu w terminie 30 dni i ograniczają jednocześnie zakres kontroli sądowej wyłącznie do oceny tego, czy istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej – wyjaśnia Konrad Młynkiewicz. To jego zdaniem pozytywnie wpłynie na szybkość postępowań.
Zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej mają wejść w życie 1 czerwca 2017 r.
Etap legislacyjny
Prace w Senacie
