Finansowanie straży pożarnej przysparza jednostkom samorządu terytorialnego wielu problemów praktycznych. Dotyczy to zarówno dotowania jednostek Państwowej Straży Pożarnej, jak i ochotniczej.
Stosowne regulacje prawne zawarte są przede wszystkim w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 603 ze zm.) oraz w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 191 ze zm.). Na tle przepisów tych ustaw pojawiło się wiele wątpliwości zgłaszanych przez gminy i powiaty. Pytania dotyczą różnych kwestii – od przekazywania środków na tzw. fundusz wsparcia, przez bezpośrednie wydatkowanie z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, udzielanie pomocy rzeczowej, dofinansowanie w formie dotacji, aż po sprawy typowo proceduralne związane z podejmowaniem odrębnych uchwał w sprawie pomocy w kontekście umieszczenia wydatków w uchwałach budżetowych. Aby zapobiec ewentualnym problemom, m.in. odnoszącym się do legalności podejmowanych działań, wskazane jest, aby podmiot zamierzający udzielić jednej z form pomocy należycie przeanalizował konkretny stan faktyczny. Często o prawnej dopuszczalności określonego rozwiązania decydują kwestie i normy prawne zawarte w różnych aktach prawnych. Pewnym rozwiązaniem może być skorzystanie z możliwości, jakie daje art. 13 pkt 11 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561). We wskazanym tam trybie różne wątpliwości mogą być rozwiane przez interpretację przepisów dokonywaną przez organy nadzoru nad gospodarką finansową samorządu, czyli regionalne izby obrachunkowe.
Czy możliwa jest bezpośrednia dotacja celowa
PROBLEM Nasz powiat chciałby przekazać dotację celową z budżetu bezpośrednio na rzecz kilku jednostek ochotniczej straży pożarnej, z przeznaczeniem na zakup sprzętu gaśniczego. Czy to dopuszczalne?
ODPOWIEDŹ Przede wszystkim trzeba ustalić status prawny określonej jednostki ochotniczej straży pożarnej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ochotnicza straż pożarna (OSP) funkcjonuje w oparciu o przepisy ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 210). Usankcjonowano w niej dwie formy prawne stowarzyszenia – posiadające osobowość prawną (art. 9 w zw. z art. 17) i wpisane do KRS oraz stowarzyszenie zwykłe (art. 40) nieposiadające osobowości prawnej, a tym samym niepodlegające wpisowi do rejestru. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 5 ostatniej z wymienionych ustaw stowarzyszenie zwykłe nie może otrzymywać dotacji. Należy więc przyjąć, że stowarzyszenie posiadające osobowość prawną może ją uzyskać. Warto jednak zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać OSP środki pieniężne w formie dotacji. Taka pomoc finansowa dla konkretnych jednostek może zostać przekazana z budżetu powiatu, o ile funkcjonują one w obszarze jego właściwości terytorialnej. W omawianej sprawie kluczowym aspektem jest transfer środków pieniężnych. Jeśli odbiorcą jest stowarzyszenie posiadające osobowość prawną, mogą one zostać przekazane bezpośrednio do konkretnej jednostki OSP. Gdy jednak działa ona w formie stowarzyszenia zwykłego, to brak jest podstaw prawnych, aby dokonać bezpośredniego transferu. Powiat, który zamierza przekazać dotację, powinien wtedy podjąć uchwałę na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1870 ze zm.). Na jej mocy udzieli pomocy finansowej w formie dotacji celowej, z tym że jej odbiorcą będzie gmina, na której terenie funkcjonuje jednostka OSP. Dopiero gmina będzie umocowana prawnie – w ramach zadań własnych – do odpowiedniego zadysponowania środkami dotacyjnymi dla określonej jednostki OSP nieposiadającej osobowości prawnej. Takie stanowisko prezentuje Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku.
Jak gmina powinna wykazać wydatek
PROBLEM Czy gmina, chcąc przekazać w br. środki finansowe dla jednostki powiatowej PSP, musi podejmować w tym zakresie odrębną uchwałę z podaniem m.in. art. 7 ust. 1 pkt 14 i art. 10 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 19b pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czy wystarczy, że wydatek wykaże w uchwale zmieniającej budżet gminy?
ODPOWIEDŹ Wydaje się, że proponowane przez gminę podstawy prawne do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej nie uzasadniają jej merytorycznej zasadności. Artykuł 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. określa katalog zadań własnych gminy, a wśród nich sprawy ochrony przeciwpożarowej. Artykuł 10 ust. 2 tej ustawy przewiduje możliwość udzielania pomocy, w tym finansowej, innym jednostkom samorządu terytorialnego, a art. 19b pkt 1 ustawy o PSP jedynie dopuszcza możliwość uczestniczenia gminy, powiatu lub województwa w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania PSP, ale nie upoważnia wprost do podejmowania uchwał w tym zakresie. Warto zauważyć, że art. 211 ust. 1, 4 i 5 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż podstawą gospodarki jednostki samorządu terytorialnego (JST) w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, której elementem jest jej budżet. Ten z kolei stanowi plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Natomiast z art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że wydatki publiczne (np. pomoc finansowa) mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej. Z kolei zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy wydatki z budżetu są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, zwłaszcza na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący JST. Natomiast z art. 220 ust. 1 wynika, że z budżetu JST może być udzielona innym JST pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Pomoc finansowa może więc być udzielona tylko JST, którą jednostka powiatowej PSP nie jest. Zatem warunkiem pokrycia części kosztów jej funkcjonowania jest ujęcie tego wydatku wyłącznie w uchwale budżetowej gminy. Podjęcie odrębnej uchwały przez radę gminę byłoby naruszeniem art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Mogłoby skutkować unieważnieniem wydatku przez regionalną izbę obrachunkową.
Tylko przez fundusz wsparcia
PROBLEM Czy jest możliwe, aby powiat (jako jednostka zwierzchnia) przekazał komendzie powiatowej PSP ok. 20 tys. zł bez konieczności ich wpłaty na fundusz wsparcia Państwowej Straży Pożarnej?
ODPOWIEDŹ Przede wszystkim należy podkreślić, że od 1 stycznia 2011 r., w związku z wejściem w życie ustawy z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 239, poz. 1589), w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej zostały dodane po art. 19d, art. 19e–19l. W konsekwencji zmian został utworzony fundusz wsparcia Państwowej Straży Pożarnej składający się z funduszy: centralnego, wojewódzkich i szkół Państwowej Straży Pożarnej (PSP). W art. 19b ww. ustawy określono m.in., że w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania PSP mogą uczestniczyć gmina, powiat lub samorząd województwa. Z kolei środki finansowe PSP z wpływów uzyskanych m.in. na zasadach określonych w art. 19b–19d ustawy zgodnie z zawartymi umowami lub porozumieniami przez:

komendanta głównego PSP – są przychodami funduszu centralnego; komendantów wojewódzkich PSP lub nadzorowanych przez nich komendantów powiatowych (miejskich) PSP – są przychodami funduszy wojewódzkich; komendantów szkół PSP – są przychodami funduszy szkół PSP.

Natomiast jak wynika z art. 19i uPSP środkami funduszu dysponują:

komendant główny PSP – w zakresie funduszu centralnego; komendanci wojewódzcy PSP – w zakresie funduszy wojewódzkich obejmujących komendy wojewódzkie PSP i nadzorowane komendy powiatowe (miejskie) PSP; komendanci szkół Państwowej Straży Pożarnej – w zakresie funduszy szkół Państwowej Straży Pożarnej.

Z korelacji powyższych norm prawnych wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania PSP. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Po 834/12) zaakcentował, że: „gdy wsparcie to polega na przekazywaniu środków finansowych dla Komendy Powiatowej PSP, to środki te winny zostać przekazane przez tę jednostkę za pośrednictwem Funduszu Wsparcia”. Zatem w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości przekazywania przez powiat własnych środków budżetowych na potrzeby PSP przez zasilenie jednostek powiatowych PSP, które nadal pozostają powiatowymi jednostkami budżetowymi. Podobne stanowisko zawarto w piśmie z 14 lipca 2011 r. Ryszarda Pawła Krawczyka – przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych – do Marka Kowalskiego – zastępcy komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej. Podkreślono w nim, że: „W ocenie KRRIO w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do innego przekazywania środków finansowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Mogą być one przekazane dla komendy powiatowej PSP jedynie za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP”.
Jak w praktyce gmina powinna sfinansować zakup sprzętu
PROBLEM Gmina chce bezpośrednio przekazać pomoc dla powiatowej straży pożarnej. Jak może to zrobić, aby uniknąć stosowania funduszu wsparcia? Chodzi o sfinansowanie zakupu specjalnego traktora.
ODPOWIEDŹ Trzeba przede wszystkim ocenić charakter prawny udzielanej pomocy. Może mieć ona postać finansową lub rzeczową. O ile pomoc pieniężna (środki finansowe) może być przekazana państwowej jednostce straży pożarnej wyłącznie przez fundusz wsparcia, o tyle w przypadku pomocy rzeczowej nie jest to konieczne. Istotne stanowisko w tym zakresie zajęła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych w wymienianym już piśmie z 14 lipca 2011 r. Podkreślono w nim, że: „Gdy jednostka samorządu terytorialnego chce uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania komendy powiatowej PSP w drodze pomocy rzeczowej, to może dokonać zakupu i przekazać w drodze darowizny komendzie powiatowej PSP”. Oznacza to konieczność podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały, m.in. w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 14 czy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, oraz przepisy materialnoprawne, czyli m.in. art. 19b ustawy o PSP. Uchwała powinna zawierać sformułowanie o udzieleniu pomocy rzeczowej dla konkretnej komendy powiatowej PSP w postaci np. darowizny traktora o konkretnej wartości materialnej. Powinny się w niej znaleźć również inne typowe dla aktów prawnych zapisy, czyli m.in. powierzenie wykonania uchwały organowi wykonawczemu (tu wójtowi) oraz informacja o wejściu jej w życie. Uchwała o pomocy rzeczowej powinna również zawierać uzasadnienie, tak aby znane były motywy, którymi kierowała się gmina, przekazując taką pomoc konkretnej jednostce. Natomiast wyrazem realizacji uchwały przez wójta będzie podpisanie z daną jednostką straży pożarnej umowy (porozumienia), która obejmie kwestie przekazania określonego składnika majątkowego.
O czym warto pamiętać
! Powiat przed bezpośrednim przekazaniem ochotniczej straży pożarnej dotacji celowej z własnego budżetu powinien ustalić status prawny jednostki, którą postanowił wesprzeć finansowo.
! J ednostka samorządu terytorialnego ma prawo bezpośrednio udzielić pomocy rzeczowej jednostce państwowej straży pożarnej. Wcześniej jednak powinna podjąć stosowną uchwałę.
! Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych środki finansowe dla komendy powiatowej PSP mogą być przekazane przez samorząd jedynie za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP.
! Warunkiem pokrycia części kosztów funkcjonowania powiatowej jednostki PSP jest ujęcie wydatku w uchwale budżetowej gminy. Podjęcie odrębnej uchwały w tym zakresie jest niezgodne z prawem.