Dlaczego? Od decyzji wydawanej w tej sprawie przez dyrektora urzędu nie ma odwołania. A to ustawowa niekonsekwencja.
Dyrektor generalny urzędu już od 1 kwietnia będzie mógł przenieść urzędnika służby cywilnej do jednostki w innym mieście. Nie będzie wymagana akceptacja przenoszonego. Taką możliwość przewiduje nowelizacja pragmatyki wprowadzona ustawą z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 211). Dotychczas urzędnik mógł być przeniesiony przez dyrektora urzędu, ale tylko na wniosek lub za zgodą. Ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) nie przewiduje też żadnych środków prawnych pozwalających zakwestionować takie polecenie. Co więcej, urzędnik, który nie wykona tego nakazu, musi się liczyć z wygaśnięciem stosunku pracy. Jest więc obawa, że uprawnienia szefa jednostki mogą być wykorzystane do szykanowania niewygodnych urzędników.
Psucie prawa
Zdaniem profesora Bogumiła Szmulika, radcy prawnego z Kancelarii Radców Prawnych Szmulik i Wspólnicy, jest to przeoczenie ustawodawcy, gdyż od decyzji o przeniesieniu urzędnika do innego urzędu, którą wydaje szef SC, można odwołać się do prezesa Rady Ministrów.
– Moim zdaniem to zróżnicowanie jest złamaniem konstytucyjnej zasady równości, urzędnik służby cywilnej zatrudniony w każdym urzędzie administracji rządowej powinien bowiem mieć takie same prawa i obowiązki. W tym przypadku ta równowaga została zachwiana, co uprawnia do postawienia tezy o niekonstytucyjności nowego brzmienia art. 62 pragmatyki urzędniczej z 2008 roku – ocenia prof. Bogumił Szmulik. Wtóruje mu prof. Andrzej Szewc, autor komentarza do ustawy o służbie cywilnej. Jego zdaniem dyspozycyjność urzędników służby cywilnej nie uzasadnia przenoszenia ich bez zgody do urzędu w innej miejscowości.
– Dlaczego od takiej decyzji dyrektora generalnego (kierownika izby skarbowej) nie można odwołać się do centralnego organu administracji rządowej, jakim jest szef SC – pyta prof. Bogumił Szmulik. – Niestety tak kończą się fragmentaryczne nowelizacje ustaw, tj. pozbawieniem mechanizmu odwoławczego urzędników, którzy takie prawo mają w przypadku decyzji szefa służby cywilnej. Pozostają zatem jedynie instytucje kodeksowe – podkreśla profesor.
Dotychczas przeniesienia urzędnika do urzędu w innym mieście mógł dokonać tylko szef służby cywilnej w dwóch sytuacjach. Pierwsza dotyczy szczególnie ważnego interesu służby cywilnej. Druga sytuacja to reorganizacja lub likwidacja urzędu. W obu przypadkach zgodnie z art. 67 u.s.c. od decyzji w sprawie przeniesienia do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości urzędnikowi służby cywilnej przysługuje odwołanie do prezesa Rady Ministrów w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji. Od decyzji premiera przysługuje następnie odwołanie do sądu pracy.
Trudno zrozumieć, dlaczego urzędnik przesuwany przez dyrektora generalnego urzędu nie może tego polecenia zaskarżyć, gdy taki środek prawny przysługuje mu w przypadku przeniesienia przez szefa służby cywilnej. Zwłaszcza że podjęcie decyzji przez szefa służby to sytuacja bardzo wyjątkowa.
Wymagana forma
Przeniesienie urzędnika mianowanego zawsze następuje w formie pisemnej.
– W zależności od kultury organizacyjnej danego urzędu dyrektor generalny czy też kierownik urzędu wręcza mu za pośrednictwem jego przełożonego akt przenosin lub wzywa urzędnika do swojego gabinetu i, chociaż nie jest to obligatoryjne, odbywa z nim rozmowę konkretyzując klauzulę generalną, czyli tzw. uzasadnione potrzeby urzędu – wyjaśnia prof. Bogumił Szmulik.
– Przeniesienie urzędnika, jak wskazuje art. 62 u.s.c., może odbyć się w każdym czasie, a regulacja ta ma charakter szczególny i odnosi się do wskazanej grupy zawodowej. Przepis ten ma zatem charakter szczególny i nie ma potrzeb sięgania w tym zakresie do przepisów powszechnie obowiązującego prawa pracy, w tym w szczególności do art. 42 kodeksu pracy, zgodnie z którym zmiana warunków zatrudnienia może się odbyć w przypadku braku zgody pracownika jedynie w drodze wypowiedzenia zmieniającego te warunki – zauważa Piotr Wojciechowski, adwokat z Kancelarii Raczkowski Paruch.
Jak wyjaśnia dr Piotr Zuzankiewicz, współautor komentarza do ustawy o służbie cywilnej, Sąd Najwyższy dopuszcza stosowanie art. 42 par. 1 k.p. w drodze analogii, ale wyłącznie do pracownika, którego warunki zatrudnienia ulegają pogorszeniu w wyniku obniżenia wynagrodzenia ze skutkiem natychmiastowym. Polega to na zastosowaniu okresu ochronnego (stosownego uprzedzenia), który długością odpowiadałby okresowi wypowiedzenia stosowanemu przy umownych stosunkach pracy (wyrok z 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06, OSNP 2007/23–24/344). Zastosowanie w drodze analogii art. 42 par. 1 k.p. nie oznacza jednakże wypowiedzenia zmieniającego, pracownicy zatrudnieni na innej podstawie niż umowa o pracę nie podlegają bowiem temu trybowi modyfikacji treści stosunku pracy (wyrok z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I PK 130/09, LEX nr 558223) – dodaje dr Zuzankiewicz.
Za zgodą
Zgodnie z nowym brzemieniem art. 62 u.s.c. zgoda urzędnika na przeniesienie urzędnika na inne stanowisko w tym samym urzędzie w tej samej lub w innej miejscowości jest wymagana wyłącznie w przypadku kobiety w ciąży lub osoby będącej jedynym opiekunem dziecka w wieku do lat piętnastu. Ustawodawca wskazał także, że przeszkodą w przeniesieniu mogą być szczególnie ważne względy osobiste lub rodzinne urzędnika. Ponadto przewiduje się, że przesunięcia urzędnika służby cywilnej na inne stanowisko w tym samym urzędzie do innej miejscowości znacznie oddalonej od dotychczasowego miejsca pracy bez jego pisemnej zgody będzie można dokonać nie częściej niż raz na dwa lata.
– Artykuł 62 u.s.c. po nowelizacji jest tak skonstruowany, że dyrektor generalny nie musi brać pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o dokonywaniu przeniesieniu urzędnika jego sytuacji rodzinnej, dotychczasowych osiągnięć zawodowych, poziomu wiedzy czy kwalifikacji – wyjaśnia prof. Bogumił Szmulik. Zdaniem profesora trudno jest zatem stwierdzić jednoznacznie, na podstawie jakich kryteriów zostaną dokonane przeniesienia i czy nie odbije się to negatywnie na funkcjonowaniu urzędów. Z całą pewnością nowe brzmienie art. 62 u.s.c. w innym świetle stawia realizację zadań państwa przez korpus służby cywilnej i może być w przyszłości nadużywane przez polityków do rotacyjnej zmiany kadr w urzędach.
Obrona w sądzie
Argumentem przemawiającym za podjęciem takiej decyzji przez dyrektora generalnego urzędu będą uzasadnione potrzeby urzędu. Tylko takie może być uzasadnienie. To z kolei otwiera urzędnikowi drogę do kwestionowania polecenia na drodze sądowej.
– Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Skarżąc decyzję o przeniesieniu, urzędnik może wskazywać, że nie został spełniony przez pracodawcę wymóg dokonania tego aktu, np. potrzeba urzędu – stwierdza dr Zuzankiewicz.
– Urzędnik może wystąpić w takim przypadku o stosowne odszkodowania z tytułu utraty zarobków czy konieczności poniesienia dodatkowych kosztów w związku z takim przeniesieniem. Niewykuczone jest również, w przypadku gdy w ocenie urzędnika przesunięcie takie było skutkiem mobbingu czy nierównego traktowania, wystąpienie na drogę sądową z roszczeniami przewidzianymi w powszechnie obowiązujących przepisach prawa pracy – dodaje mec. Piotr Wojciechowski.
Nieprzemyślana propozycja
Projekt zakładający zmianę pragmatyki funkcjonariuszy celnych i centralizację organów podatkowych na etapie uzgodnień międzyresortowych nie zawierał propozycji zmiany art. 62 ustawy o służbie cywilnej. Ta została zaproponowana przez zastępcę szefa służby cywilnej. W piśmie z 11 czerwca 2014 r. (nr DSC-171-1425/14/WZ.JP.MSz) zwracano uwagę, że wejście w życie projektowanych przepisów znacznie utrudni stosowanie art. 62 u.s.c.
Zdaniem zastępcy szefa SC dyrektor izby skarbowej nie miałby możliwości przeniesienia urzędnika służby cywilnej z jednego urzędu skarbowego do innej miejscowości. Dlatego zaproponowano wprowadzenie w projektowanej nowelizacji ustawy o urzędach i izbach skarbowych rozwiązania umożliwiającego dokonanie przeniesienia urzędników służby cywilnej między urzędami danej izby skarbowej. Ponadto zasugerowano, by wprowadzić rozwiązanie, które zapewni przenoszonemu urzędnikowi świadczenia na zasadzie określonej w art. 95 ust. 2 i 3 u.s.c. Propozycje te Ministerstwo Finansów uwzględniło w całości. Niestety zgłaszając omówione uwagi, całościowo nie przeanalizowano konsekwencji zmiany art. 62 u.s.c. W szczególności nie zaproponowano jakichkolwiek regulacji, które umożliwiałyby odwołanie się urzędnika od decyzji przenoszącej go w ramach zatrudnienia w tym samym urzędzie do innej miejscowości.
WAŻNE
Nowe brzmienie art. 62 u.s.c. w innym świetle stawia realizację zadań państwa przez korpus służby cywilnej i może być w przyszłości nadużywane przez polityków do rotacyjnej zmiany kadr w urzędach
