Służba cywilna potrzebuje zmian, a nie rewolucji. Obecne przepisy chronią przed nepotyzmem, ale nie zapobiegają zatrudnianiu z klucza partyjnego. To główne wnioski z debaty DGP podsumowującej Tydzień ze Służbą Cywilną
Zdaniem ekspertów biorących udział w debacie zamrożenie płac dla urzędników w kolejnych latach może narazić Skarb Państwa na straty, bo pracownicy nie będą skutecznie wykonywać swoich obowiązków. Wprowadzenie menedżerów do urzędów może być świeżym powiewem zmian, ale też ograniczy możliwość awansu dla długoletnich urzędników.

I. Ocena ustawy

ikona lupy />
Sławomir Brodziński, szef służby cywilnej:
Przyjęcie sprawozdania szefa służby cywilnej przez premiera świadczy o tym, że obecnie rozwiązania prawne w zakresie służby cywilnej dobrze funkcjonują. Potwierdziła to również kontrola NIK w 2011 r. Planujemy jednak ustawę w pewnym zakresie znowelizować. Na przykład uelastycznić zatrudnienie, umożliwiając pracę w okresie do trzech lat na podstawie umowy. Proponujemy m.in. ograniczenie do jednego miesiąca czasu na wybór przez organ osoby na stanowisko dyrektora generalnego urzędu. Chcemy też, aby nadgodziny były rekompensowane nie jak obecnie jeden do jednego, ale w zwiększonym o 25 proc. wymiarze.
ikona lupy />
Prof. Jacek Jagielski, Uniwersytet Warszawski, autor komentarza do ustawy o służbie cywilnej:
Średnio co 3,5 roku politycy mają nowe pomysły na korpus służby cywilnej, która to stanowi zasadniczą formułę zapewnienia kadr w administracji rządowej. Można odnieść wrażenie, że nie mają do tego sposobu rozwiązania kwestii kadr w administracji pełnego przekonania. Stąd – jak dotychczas – każda ekipa rządząca chce mieć swoją prawdziwą służbę cywilną. Tymczasem to kadra urzędnicza służąca państwu, a nie takiej czy innej opcji politycznej
ikona lupy />
Prof. Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego:
Takim papierkiem lakmusowym rozwiązań prawnych dotyczących służby cywilnej jest liczba orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Najwięcej kwestionujących przepisy o służbie cywilnej było w latach 2001 – 2007. Trzeba więc uznać, że ostatnio nastąpiła pewna stabilizacja. Ale czy to oznacza, że został zbudowany prawdziwy korpusu służby cywilnej? Stanowczo trzeba stwierdzić, że nie.
ikona lupy />
Artur Ciesielski, wiceprzewodniczący Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ „Solidarność”:
Najwyższa Izba Kontroli przyznała, że obecna ustawa dobrze służy budowaniu profesjonalnego korpusu. Ci sami jednak kontrolerzy stwierdzają, że na 1,4 tys. osób, które zdały egzamin na urzędników, tylko 300 z nich zostało w sposób przejrzysty awansowanych. Obecna ustawa nie spełnia odpowiedniej funkcji. Blisko połowa pracowników służby cywilnej nie widzi możliwości awansu, uważa, że jest niesprawiedliwy i nieprzejrzysty.

II. Przepisy a nepotyzm

Sławomir Brodziński:
Nie docierają do mnie sygnały dotyczące nepotyzmu, jeśli chodzi o korpus służby cywilnej. Obecne przepisy, jak na przykład art. 79 ustawy o służbie cywilnej, temu zapobiegają. Niezależnie od tego w Departamencie Służby Cywilnej KPRM funkcjonuje zespół do spraw trudnych, gdzie rozpatrujemy skargi na różne nieprawidłowości. Nepotyzm może być znacznie bardziej dostrzegalny w grupie tzw. niemnożnikowców, czyli pracowników spoza korpusu służby cywilnej. Warto znaczyć, że obok 122 tys. członków korpusu zatrudnionych w administracji rządowej jest blisko 108 tys. osób z tej drugiej grupy. Pracownicy ci nie są objęci przepisami zapobiegającymi m.in. nepotyzmowi.
Prof. Jerzy Stępień:
Barierą dla nepotyzmu na pewno są konkursy. Dlatego w służbie cywilnej trudniej znaleźć jego przypadki. Być może trudniej je wychwycić.
Prof. Jacek Jagielski:
Obecna ustawa o służbie cywilnej zawiera dostateczne regulacje, aby nepotyzm się nie szerzył w korpusie. Bardziej niepokojący jest tzw. nepotyzm partyjny, czyli zatrudnianie znajomych z poparciem rządzących polityków. Bo jeśli w służbie cywilnej w różnych urzędach znajdzie się cała rodzina, która ma tradycje urzędnicze sprzed kilkudziesięciu lat, to bym w tym nie upatrywał zagrożenia.
ikona lupy />
Prof. Jolanta Itrich-Drabarek, Instytut Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego:
Przejawami patologii w służbie cywilnej są: letaprywacja, biała korupcja, konflikt interesów, biurokratyzm. Są mniej eksponowane niż nepotyzm, który co oczywiste jest patologią, aczkolwiek trudną do wychwycenia, bo nie ma wystarczających narzędzi kontroli, a pracownicy uciekają się w nieformalne związki, których w żaden sposób nie można potwierdzić. W urzędach często jest przyzwolenie na nieetyczne zachowanie się przełożonych.
Artur Ciesielski:
Trudno się temu zjawisku dziwić, skoro dużo się mówi o etyce, ale pracownicy nie mają żadnych szkoleń w tym zakresie. Nie prowadzi się z nimi na ten temat rozmów. Tym bardziej że ich przełożeni również nie zachowuję się etycznie, zatrudniając osoby bez kwalifikacji, ale za to z namaszczenia partyjnego.



III. System do poprawki

Sławomir Brodziński:
Nie jestem zachwycony sposobem oceniania członków korpusu służby cywilnej. Dyrektorzy generalni i bezpośredni przełożeni wykazali się pewnym wygodnictwem i przyznają bezpieczne noty z tendencją do ich zawyżania. To dość wyraźnie widać przy szybkich awansach urzędników mianowanych, którzy przy dwóch kolejnych najwyższych ocenach mogą automatycznie otrzymać wyższy stopień w służbie cywilnej. Monitorujemy ten proces.
Prof. Jolanta Itrich-Drabarek:
Przy okazji pierwszych przeprowadzonych ocen aż 97 proc. było pozytywnych. Daje to pracownikowi poczucie bezpieczeństwa, bo otrzymał dobrą notę, a więc ma szanse na dalsze zatrudnienie i rozwój zawodowy. Wprowadzenie systemu powszechnej weryfikacji pracy jest już dużym sukcesem.
Prof. Jacek Jagielski:
To, że wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej podlegają ocenie okresowej, jest bardzo pozytywnym rozwiązaniem. Niemniej system jest zbyt sformalizowany, drobiazgowy (niekiedy jego elementy nie są klarowne), wymaga od przełożonych bardzo dużo pracy przy jego stosowaniu. Dlatego też jest on często traktowany powierzchownie. Generalnie profesjonalizm urzędniczy jest dziś na dużo wyższym poziomie, niż było to jeszcze na początku lat 90. Ale dziś zmieniają się też wymogi i uwarunkowania pracy urzędnika. Urzędnik to nie tylko osoba, która dobrze wykonuje swoje obowiązki i właściwie stosuje prawo. To również osoba, która jest przyjaźnie nastawiona do interesanta. W ocenie jego pracy trzeba też uwzględniać stosunki służbowe.
Artur Ciesielski:
Urzędnik musi znać 140 tys. interpretacji w sprawie ustawy o VAT. Dlatego trudno się dziwić, że najczęściej obrywa się urzędnikom za niewłaściwe załatwienie sprawy.

IV. Brak podwyżek

Prof. Jerzy Stępień:
Do administracji trafiają osoby o nieco innej konstrukcji psychicznej niż do biznesu. Na pracę w firmie decydują się osoby, które często lubią ryzyko. Z kolei w urzędach chcą pracować osoby, które cenią sobie stabilizację oraz mają nadzieję na stopniowy, choć niekoniecznie duży wzrost płac. A zamrożenie wynagrodzeń na ten typ psychiczny ludzi będzie wpływał demotywująco.
Artur Ciesielski:
Ponad 50 tys. członków korpusu służby cywilnej to osoby zatrudnione w administracji podatkowej. Bez motywacji finansowej będą przeprowadzać mniej kontroli skarbowych albo mogą też być narażeni na innego rodzaju pokusy.
Prof. Jolanta Itrich-Drabarek:
Trochę staram się zrozumieć nasz rząd, bo z jednej strony mamy kryzys, a z drugiej atakuje go opozycja, że administracja się rozrasta. Dlatego rząd decyduje się na zamrożenie płac i mówi o tanim państwie. Państwo polskie nie stać na tanią administrację. Brak podwyżek nie sprawi, że będą lawinowe odejścia z urzędów. Niemniej jednak, jak zmieni się sytuacja ekonomiczna, nastąpi błyskawiczny odpływ dobrych urzędników.
Sławomir Brodziński:
Wynagrodzenia w korpusie realnie spadają. W 2009 roku o 2 proc., w 2010 roku o 1,2 proc., a o 0,7 proc. w 2011 roku. Podobnie będzie w tym roku. Przypomnę także, że dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (tzw. R) od 2001 roku spadek realnych wynagrodzeń wyniósł aż 30 proc.
Rząd zdecydował, że przez kolejne trzy lata limit mianowań na urzędników będzie wynosił 200. Osobiście takim trendem spadkowym jestem zaniepokojony. Zwłaszcza że limit na poziomie 500 mógł zapewniać wzrost poziomu profesjonalizacji służby cywilnej. Trudno mi zrozumieć argumentację oszczędnościową Ministerstwa Finansów w tej sprawie. W obecnej sytuacji osiągnięcie 10 proc. udziału urzędników mianowanych w korpusie służby cywilnej będzie w 2020 r. nierealne. Dostrzegła to także ostatnio Rada Służby Cywilnej, po raz pierwszy negatywnie opiniując budżet państwa w zakresie finansowania służby cywilnej.



V. Zmienić system płac

Prof. Jacek Jagielski
Systemu wynagradzania urzędników nie rozumiem od dawna, bo urzędnicy otrzymują stałe dodatki bez względu na zaangażowanie. Dlatego bezsprzecznie najlepsi urzędnicy powinni zarabiać więcej od pozostałych, a przy obecnym systemie płac jest to niemożliwe.
Prof. Jolanta Itrich-Drabarek:
W ministerstwach różnica w średnich płacach przekracza około 2 tys. zł. Mazowiecki Urząd Wojewódzki realizuje 90 proc. spraw dotyczących cudzoziemców, a zarabia się tam mniej niż w pozostałych urzędach. W przypadku Warszawy wypada on na przedostatnim miejscu wśród płac w pozostałych jednostkach państwowych.
Sławomir Brodziński:
Fundusz nagród jest wysoki. Dzięki niemu moglibyśmy motywować najlepszych urzędników bez dokonywania rewolucji w postaci zmiany sytemu płac. Urzędy muszą się przekonać do poprawnych praktyk nagradzania. Trzeba wymusić na dyrektorach generalnych, aby nie przyznawali nagród po równo lub po uważaniu, ale tylko dla najlepszych. Są na to niemałe środki, bo blisko 0,6 mld zł rocznie.
Artur Ciesielski:
Nie ma czytelnych kryteriów nagradzania. Obecnie w urzędach dochodzi do takich patologii, że z funduszu nagród dla dyrektorów trafia nawet 46 tys. nagrody, a dla urzędnika 400 zł.

VI. Dopływ menedżerów

Prof. Jerzy Stępień:
Zastąpienie dyrektorów menedżerami jest rozwiązaniem antysystemowym. Nie jest prawdą, że metody rynkowe mogą się sprawdzić w administracji. Menedżer nastawiony jest na zysk, a praca w urzędach ma całkiem inny charakter niż w prywatnych firmach.
Prof. Jacek Jagielski:
Jeśli służba cywilna ma być równocześnie systemem kariery, to nie mogą do niej trafiać menedżerowie bez doświadczenia w administracji. Menedżer może przynieść powiew świeżości, ale będzie jednak nakierowany na efekt ekonomiczny, wydajnościowy. A administracja musi być czasami nawet deficytowa.
Artur Ciesielski:
Dobre prawo umożliwiające sprawne funkcjonowanie urzędu wystarczy. Wtedy nie będzie potrzeby zatrudniania menedżerów. Nie rozumiem tych założeń, bo tylko najsłabsi z nich będą trafiać do pracy w administracji. To tylko świadczy o słabości korpusu służby cywilnej.
Sławomir Brodziński:
Nie ukrywam, że jestem trochę pod presją rozluźnienia gorsetu urzędniczego. Dlatego pojawił się pomysł zatrudniania na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej także menedżerów. Mam świadomość, że moja propozycja jest próbą pogodzenia różnych stylów zarządzania. Nie wydaje mi się jednak, aby wśród menedżerów było duże zainteresowanie służbą cywilną. Tym bardziej że zarobki na wyższych stanowiskach w administracji to zaledwie 1/3 tego, co można zarobić w prywatnej firmie.