Pracownikom samorządowym można czasowo zmienić charakter pracy, zmniejszyć jej wymiar i obniżyć pensję. Wykonywanie obowiązków na innej podstawie niż umowa o pracę co do zasady jest niemożliwe.
Reklama
Choć epidemia uderza przede wszystkim i bezpośrednio w sferę gospodarczą, to jej negatywne skutki odczuwa również sektor publiczny. Pracę świadczy mniej pracowników, a jednocześnie jest więcej zadań, jakie mają do wykonania urzędy. Są także utrudnienia w funkcjonowaniu szkół czy przedszkoli. Do tego działania podejmowane przez państwo (np. związane z szeroko pojętym dofinansowywaniem gospodarki), reżim sanitarny, rozmaite obostrzenia (np. zmniejszona liczba pasażerów w środkach komunikacji publicznej) czy wreszcie spadające wpływy podatkowe przekładają się na to, że pracodawcy samorządowi zaczynają odczuwać negatywne skutki COVID-19 w swoich budżetach. W takiej sytuacji naturalnym wydaje się dążenie do racjonalizacji funkcjonowania urzędów. Może ona dotyczyć różnych sfer, także zatrudniania pracowników. Co ważne, pracodawcy samorządowi [ramka 1] mają możliwość podejmowania działań zmierzających do dostosowania warunków pracy podwładnych do swoich potrzeb w szerszym zakresie niż wynikający z tarcz antykryzysowych.

Ramka 1

Ustawowa definicja
Pracodawcą samorządowym w ścisłym znaczeniu są:
• urzędy marszałkowskie oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne;
• starostwa powiatowe oraz powiatowe jednostki organizacyjne;
• urzędy gmin i ich jednostki pomocnicze, gminne jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe;
• biura (ich odpowiedniki) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz utworzone przez te związki samorządowe zakłady budżetowe;
• biura (ich odpowiedniki) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego.
Pracodawcą samorządowym nie są spółki komunalne, co oznacza, że nie stosuje się w nich ustawy o pracownikach samorządowych. Jednocześnie podmioty te mogą być przedsiębiorcami, co daje im możliwość (po spełnieniu określonych wymogów) stosowania w nich rozwiązań z tarczy antykryzysowej adresowanych do podmiotów gospodarczych.

Ramka 2

Rząd chce nakazać zwalnianie i obniżanie pensji urzędnikom
W przygotowanym przez Ministerstwo Rozwoju projekcie ustawy z 28 kwietnia 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o zmianie niektórych innych ustaw przewidziano zmianę specustawy o COVID-19 polegającą na rozciągnięciu mechanizmów zawartych w art. 15zzzzzo (nałożenie w drodze rozporządzenia Rady Ministrów obowiązku zmniejszenia zatrudnienia w konkretnych jednostkach lub czasowego wprowadzenia mniej korzystnych warunków zatrudnienia) na inne niż administracja rządowa jednostki sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 ustawy o finansach publicznych. W przepisie tym są wymienione m.in. jednostki budżetowe oraz samorządowe zakłady budżetowe.
3 miesiące tyle może trwać maksymalnie powierzenie pracownikowi innych zadań niż te, które wynikają z umowy o pracę, przy czym nowe obowiązki muszą odpowiadać jego kwalifikacjom

Elastyczność możliwa

Należy pamiętać, że pracodawca ma prawo – w określonych sytuacjach – dysponować pracownikami w sposób wykraczający poza ramy wyznaczone umową o pracę. Może to okazać się istotne, wówczas gdy część osób – np. z uwagi na obowiązkową kwarantannę czy opiekę nad dzieckiem do lat ośmiu – nie będzie świadczyła pracy, która i tak musi zostać wykonana. Wtedy naturalnym rozwiązaniem jest zatrudnienie nowej osoby, „zastępcy”. Wiąże się to jednak z określonymi kosztami – czasowymi, organizacyjnymi i finansowymi. Stąd też lepszym rozwiązaniem jest czasowe powierzenie innemu, już zatrudnionemu pracownikowi, innej pracy na podstawie art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych. Co ważne, powierzenie takiej osobie nowych obowiązków nie musi być wydane na piśmie czy skonsultowane ze związkami zawodowymi. Potwierdza to wyrok Sądu Najwyższego z 12 kwietnia 2017 r. (sygn. I PK 345/16). „Ewidentne podobieństwo regulacji art. 21 ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych do art. 42 par. 4 k.p. karze uwzględnić przy wykładni pierwszego z wymienionych przepisów ugruntowane poglądy judykatury, zgodnie z którymi powierzenie innej pracy na podstawie art. 42 par. 4 k.p. również nie stanowi oświadczenia woli, lecz jest dokonywane przez wydanie polecenia, do powierzenia tego nie mają zastosowania przepisy o wypowiadaniu umowy o pracę, nie musi być ono dokonane na piśmie ani zawierać uzasadnienia, nie wymaga uprzedniej konsultacji ze związkami zawodowymi, a pracodawca nie ma obowiązku informowania pracownika o możliwości odwołania do sądu”.

Zmiana warunków

W pewnych sytuacjach konieczne może być wprowadzenie dalej idących działań, które w sposób bezpośredni przełożą się na finanse jednostki. W odniesieniu do kosztów płacowych dopuszczalna jest zmiana warunków pracy i płacy, np. przez zmniejszenie wymiaru czasu pracy połączone z proporcjonalnym zmniejszeniem wynagrodzenia czy też obniżenie samego wynagrodzenia. Można tego dokonać na dwa sposoby:
1. Modyfikację warunków umownych w drodze porozumienia zmieniającego – w praktyce polega na złożeniu przez pracodawcę propozycji nowych warunków, które podwładny może przyjąć lub odrzucić. Ze względu na wymóg zgody pracownika do porozumienia zmieniającego nie stosuje się ograniczeń wynikających ze szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy.
2. Złożenie przez pracodawcę wypowiedzenia zmieniającego (art. 42 par. 1–3 kodeksu pracy) – odmowa przyjęcia nowych warunków oznacza rozwiązanie umowy o pracę po upływie okresu wypowiedzenia. Z drugiej strony do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiadaniu, co oznacza np. wymóg skorzystania z przepisów o szczególnej ochronie czy też wymóg podania uzasadnienia – jeżeli pracownik zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony.
WAŻNE Warunki pracy i płacy po zawarciu indywidulanego porozumienia z pracownikiem oraz po przyjęciu przez niego wypowiedzenia zmieniającego nie mogą być mniej korzystne niż te, które wynikają z przepisów prawa pracy, a także układów zbiorowych i regulaminów (np. wynagradzania).
Rozwiązaniem o zbliżonym skutku, tj. prowadzącym do zmiany warunków zatrudnienia – zwłaszcza płacowych, ale o zdecydowanie odmiennym charakterze prawnym, jest możliwość zawarcia porozumienia o czasowym (maksymalnie na trzy lata) zawieszeniu stosowania postanowień układów zbiorowych pracy (art. 24127 k.p.), innych zakładowych źródeł prawa pracy (np. regulaminu wynagradzania, art. 91 k.p.), a nawet o stosowaniu mniej korzystnych warunków niż wynikających z umów o pracę (art. 231a k.p.). Porozumienia te wywołują skutki wobec wszystkich pracowników (chyba że w samym porozumieniu zostanie to ustalone inaczej). Przy czym w ten sposób można np. zawiesić dodatkowe świadczenia, a nie wynikające z ustaw (porozumienia nie mogą zawieszać ustaw ani rozporządzeń).

Zmniejszenie obsady

Najdalej idącym działaniem, jakie może podjąć pracodawca w celu zmniejszenia kosztów funkcjonowania w zakresie wynagrodzeń pracowników, jest rozwiązanie z nimi stosunku pracy. W tym wypadku zastosowanie znajdą ogólne zasady wynikające z kodeksu pracy, przy czym w pewnym zakresie należy także uwzględnić ustawę o pracownikach samorządowych oraz ustawę o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (dalej ustawa o zwolnieniach grupowych). Ponownie należy wskazać, że z wielu względów najkorzystniejszym działaniem jest złożenie propozycji porozumienia stron w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy. Nie tylko oznacza to najmniejsze napięcia w stosunkach z pracownikiem, lecz pozwala swobodnie określić moment zakończenia zatrudnienia (nie stosuje się też szczególnej ochrony). Ponadto jest to obarczone najmniejszym ryzykiem ewentualnej sprawy sądowej.
Najczęściej stosowane jest jednak wypowiedzenie umowy o pracę, czyli jednostronne oświadczenie woli pracodawcy, które wywoła skutek w postaci rozwiązania stosunku pracy po upływie okresu wypowiedzenia. Ze względu na stosunkowo dużą powszechność tego mechanizmu, decydując się na wypowiedzenie, wydaje się, że warto w tym miejscu zwrócić uwagę na dwie kwestie, które należy wziąć wówczas pod uwagę (poza samym kodeksem pracy). Po pierwsze każdy pracodawca, a zatem także samorządowy, który zatrudnia co najmniej 20 pracowników, podlega ustawie o zwolnieniach grupowych, co oznacza, że w przypadku odpowiednio dużej liczby pracowników (wynikają one z art. 1 ust. 1 ustawy) musi stosować szczególną procedurę zwolnień. Co równie istotne, ustawa ta przewiduje obowiązek wypłaty odprawy zwalnianym pracownikom (i to zarówno tym, którzy są objęci zwolnieniami grupowymi, jak i tym, którzy zostaną zwolnieni poza tą procedurą, lecz z wyłącznej przyczyny leżącej po stronie pracodawcy.

PRZYKŁAD

Zakład budżetowy zatrudniający 46 pracowników musi wypłacić odprawę zwalnianym osobom nawet wtedy, gdy zdecyduje się na wypowiedzenie umowy o pracę tylko dwóm pracownikom, o ile przyczyną wypowiedzenia będzie np. likwidacja stanowiska pracy.
Po drugie ustawa o zwolnieniach grupowych nie jest jedynym źródłem dodatkowych obowiązków pieniężnych po stronie pracodawcy na rzecz zwalnianych osób. Otóż, jeżeli zwalniany pracownik ma prawo do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy lub emerytury, wówczas nabywa on prawo do jednorazowej odprawy, której wysokość zależy od ogólnego stażu pracy. Może wynosić nawet sześć miesięcznych wynagrodzeń w przypadku osoby odchodzącej z pracy po 20 latach pracy, co wynika z art. 38 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 921 k.p. (warto jeszcze dodać, że odprawa ta będzie także przysługiwała, gdy stosunek pracy takiej osoby rozwiąże się w drodze porozumienia stron, a nawet wówczas, gdy to pracownik złoży wypowiedzenie). Bez wątpienia prawo do uzyskania określonych odpraw jest okolicznością, którą pracodawca powinien uwzględnić przy podejmowaniu decyzji w kwestii rozwiązywania stosunków pracy, zwłaszcza gdy stoją za nią względy finansowe.

Inne metody mniej realne

Ze względu na brzmienie ustawy o pracownikach samorządowych pracodawcy samorządowi mają bardzo ograniczone możliwości wyboru innej podstawy zatrudnienia niż stosunek pracy. Wskazuje się, że wyjątkowo jest to możliwe w celu skorzystania z usług doraźnych, lecz poza stanowiskami zastrzeżonymi dla pracowników samorządowych (czyli osób zatrudnionych w ramach umowy o pracę).
!Osiągnięcie wieku emerytalnego może być jednym z kryteriów (ale nie jedynym) doboru pracowników do zwolnień w ramach zwolnień grupowych.
Szersze możliwości w tym zakresie mają jednostki niebędące pracodawcami samorządowymi, np. spółki komunalne. Przy czym zawsze należy mieć na uwadze, że zatrudnienie spełniające warunki zatrudnienia pracowniczego (np. podporządkowanie zatrudnionego kierownictwu podmiotu zatrudniającego) jest z mocy prawa traktowane jako zatrudnienie na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej umowy (art. 22 par. 11 kodeksu pracy).
W kontekście optymalizacji kosztów pracowniczych warto też zwrócić uwagę, że osiągnięcie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie jest okolicznością uzasadniającą pozbawienie pracownika możliwości dalszego zatrudnienia. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 24 października 2017 r. (II PK 300/16) „pracodawca chcąc wypowiedzieć umowę o pracę pracownikowi w wieku emerytalnym, posiadającemu prawo do emerytury, musi odwoływać się do obiektywnych, indywidualnie skonkretyzowanych przyczyn leżących po stronie pracownika lub pracodawcy związanych z wykonywaniem pracy, takich jak: niewłaściwe wykonywanie obowiązków pracowniczych, obniżenie wydajności, długotrwałe nieobecności w pracy spowodowane chorobami, brak zdolności dostosowania się do procesów modernizacyjnych, ograniczenie zakresu działalności zakładu pracy, zmiana profilu działalności produkcyjnej lub usługowej wymuszająca zatrudnienie pracowników o innych kwalifikacjach, itp.”.
Podstawa prawna:
• ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282); ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1495);
• ustawa z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1969).