Czy premier może wycofać kontrasygnatę złożoną pod postanowieniem prezydenta? Najkrócej rzecz ujmując: nie, bo żaden przepis prawa nie przewiduje takiego trybu. Dopuszczenie możliwości uchylania kontrasygnaty przez premiera otwierałoby drogę do arbitralnego cofania podpisów pod wszelkiego rodzaju decyzjami w każdym czasie, w tym pod awansami generalskimi, nominacjami ambasadorskimi czy nawet powołaniami na asesorów bądź sędziów. To jednak tylko kropla w morzu problemów związanych ze sporem o praworządność w Polsce.
Pod czym podpisał się premier?
Pod postanowieniem prezydenta o wyznaczeniu sędziego Krzysztofa Wesołowskiego do przeprowadzenia zgromadzenia sędziów Izby Cywilnej Sądu Najwyższego w celu wyboru kandydatów na nowego prezesa. Niedawno skończyła się bowiem kadencja prof. Joanny Misztal-Koneckiej, dotychczasowej szefowej Izby Cywilnej SN, więc trzeba było wybrać nową osobę: zwołać zgromadzenie sędziów SN i przeprowadzić głosowanie.
Normalnie takiemu zgromadzeniu powinien przewodniczyć ustępujący szef izby, ale w tym przypadku dotychczasowa prezes postanowiła kandydować ponownie. W takiej sytuacji prezydent musiał wskazać innego sędziego SN, który przeprowadzi wybór kandydatów (art. 15 par. 3 w zw. z art. 13 par. 3 ustawy o Sądzie Najwyższym; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 622). Prezydent wydał postanowienie i przesłał je do podpisu (czyli kontrasygnaty) premierowi.
Premier postanowienie podpisał i zostało ono opublikowane w oficjalnym dzienniku urzędowym, przeciwko czemu zaprotestowała część środowisk prawniczych. Dlaczego? Ponieważ prezydent wskazał na przewodniczącego zgromadzenia neosędziego Krzysztofa Wesołowskiego, powołanego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, której skład jest uznawany przez wielu prawników za wadliwy, bo od 2018 r. składa się ona w większości z przedstawicieli Sejmu (a wcześniej byli to przedstawiciele środowisk sędziowskich). Wiele osób nie ma zaufania do sędziów powołanych na wniosek KRS w obecnym składzie.
Dwóch sędziów SN wniosło skargę do sądu administracyjnego na postanowienie prezydenta kontrasygnowane przez premiera. Wówczas premier – w ramach autokontroli – „uchylił” swoją kontrasygnatę pod postanowieniem prezydenta. Większość sędziów Izby Cywilnej SN uznała jednak to „uchylenie” za bezskuteczne, więc przystąpiła ona do wyboru prezesa pod przewodnictwem sędziego Wesołowskiego. Zgromadzenie wybrało kilkoro kandydatów, w tym prof. Misztal-Konecką, a kilka dni później – 26 września – prezydent powołał ją na kolejną kadencję. Ważność jej powołania jest kwestionowana przez część prawników i polityków obozu rządzącego.
Zaskarżenie postanowienia prezydenta
Czy postanowienie prezydenta można było zaskarżyć do sądu administracyjnego? Otóż nie. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu władzy publicznej może wnieść tylko ktoś, kto ma w tym interes prawny (art. 50 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935). A zatem – w pewnym uproszczeniu – osoba, której prawa lub obowiązki uległy zmianie na skutek danej decyzji.
Sporne postanowienie prezydenta nie dotyczyło żadnych praw i obowiązków wspomnianych dwóch sędziów Izby Cywilnej, którzy zaskarżyli je do sądu administracyjnego. Ich skarga była więc formalnie niedopuszczalna, a sąd administracyjny nie miałby innego wyjścia niż ją odrzucić. Jeśli już, to postanowienie dotyczyło praw i obowiązków samego sędziego Krzysztofa Wesołowskiego, który został wyznaczony do przeprowadzenia zgromadzenia wyborczego w celu wyłonienia kandydatów na prezesa Izby Cywilnej SN. A i to jest wątpliwe, bo moim zdaniem można tu raczej mówić o przyznaniu sędziemu kompetencji do przeprowadzenia zgromadzenia, a to pojęcie odmienne od praw i obowiązków w sensie prawnoadministracyjnym. Poza tym na marginesie warto zaznaczyć, że dyskusyjne jest to, czy w ogóle sądy administracyjne mogą kontrolować tego rodzaju postanowienia prezydenta.
Uchylenie kontrasygnaty
Czy premier mógł „uchylić” kontrasygnatę pod postanowieniem w sprawie sędziego Wesołowskiego na podstawie skargi dwóch innych sędziów Izby Cywilnej SN? Też nie, a to z trzech powodów. Po pierwsze, kontrasygnata jest instytucją prawa konstytucyjnego, a więc o sposobie jej wykonywania decyduje konstytucja. Ta zaś nie przewiduje możliwości wycofania kontrasygnaty przez premiera.
W świetle art. 144 ust. 2 konstytucji procedura jest prosta i klarowna:
1. prezydent wydaje akt urzędowy,
2. przesyła go premierowi do podpisu,
3. premier go podpisuje albo odmawia podpisu.
Skoro żaden przepis konstytucji nie upoważnia premiera do cofnięcia podpisu, to należy przyjąć, że taka kompetencja mu nie przysługuje. Tego wymaga zasada legalizmu (art. 7 konstytucji), w świetle której władzy wolno tylko to, do czego ją upoważnia wyraźny przepis prawa. Innymi słowy, kompetencji nie wolno domniemywać.
Po drugie, niedopuszczalna jest autokontrola postanowienia dokonana na podstawie formalnie niedopuszczalnej skargi – a tak było w tym przypadku. Przyjęcie innego założenia prowadziłoby do niebezpiecznej sytuacji, w której każdy organ mógłby wycofać się z każdej swojej decyzji w dowolnej chwili. Przykładowo – ktoś mógłby teraz wnieść do sądu administracyjnego skargę na postanowienie prezydenta Dudy o powołaniu Donalda Tuska na premiera. Skarga byłaby formalnie niedopuszczalna, ale kierując się tą samą logiką, prezydent mógłby odwołać premiera Tuska w ramach autokontroli.
Po trzecie, autokontrola powinna stanowić lustrzane odbicie procedury wydania kontrolowanego aktu. W tym przypadku postanowienie wydał prezydent we współpracy z premierem, a więc jeśli już, to tylko oni dwaj mogliby je ewentualnie uchylić. Tymczasem premier „uchylił” je w pojedynkę, i to nie całe postanowienie, a tylko swój podpis. Artykuł 54 par. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który się powołał, nie przewiduje możliwości wycofania samego podpisu z decyzji, którą wydały dwa organy – tak jak było w tym przypadku.
Powołanie prezesa nieważne?
Powołanie prezesa Izby Cywilnej nie jest nieważne. Jedna z najważniejszych reguł polskiego prawa publicznego to domniemanie ważności aktów władzy publicznej. Oznacza ono, że każde rozstrzygnięcie uznaje się za skuteczne – choćby zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa – tak długo, jak długo nie zostanie ono formalnie uchylone w odpowiedniej procedurze przez właściwy organ.
Po co taka reguła? Aby uniknąć chaosu: zarzut naruszenia prawa postawić łatwo, trudniej go zweryfikować, dlatego zazwyczaj to sądy rozstrzygają, czy dany akt władzy publicznej był legalny, czy nie. Problem w tym, że nasze prawo nie przewiduje procedury oceny legalności powołań na urzędy publiczne. Nie ma więc kto rozstrzygnąć, czy powołanie prof. Joanny Misztal-Koneckiej w procedurze zainicjowanej postanowieniem prezydenta z wycofaną kontrasygnatą było skuteczne, czy nie.
Na marginesie warto zauważyć, że są formułowane także inne zarzuty co do legalności jej powołania, które były przyczyną wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego przez wspomnianych dwóch sędziów Izby Cywilnej. Najważniejszy z nich dotyczy powołania większości sędziów Izby Cywilnej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa zdominowanej przez przedstawicieli poprzedniej większości parlamentarnej. Legalność składu obecnej KRS jest jednym z głównych ognisk sporu o sądownictwo – wielu uważa, że większość w KRS powinni mieć przedstawiciele środowisk sędziowskich.
Z punktu widzenia naszej konstytucji i orzecznictwa trybunałów europejskich sprawa jest bardziej złożona – z pewnością KRS nie może być zdominowana przez przedstawicieli parlamentu i rządu, bo jako strażniczka niezależności sądów od władzy ustawodawczej i wykonawczej (art. 186 ust. 1 konstytucji) sama powinna być od nich niezależna. Ale to niekoniecznie oznacza, że musi być zdominowana przez przedstawicieli środowisk sędziowskich.
Czy na jednym razie się skończy?
Najprawdopodobniej nie. „Wycofanie” kontrasygnaty to groźny precedens, który w przyszłości może być wykorzystywany do arbitralnego podważania kluczowych decyzji państwowych. Kierując się tą logiką, premier mógłby np. odwoływać asesorów sądowych orzekających nie po jego myśli, po prostu „cofając” kontrasygnatę pod postanowieniami prezydenta o ich powołaniu, wymienić wszystkich ambasadorów, po prostu „wycofując” kontrasygnatę udzieloną przez jego poprzednika na ich nominacjach (zgodnie z konstytucją podpisują je prezydent i premier), albo „cofnąć” awanse generalskie (które też kontrasygnuje premier).
To wątpliwe postępowanie mogłoby zostać z łatwością rozszerzone także na rozstrzygnięcia wydawane bez kontrasygnaty – samodzielnie przez premiera albo samodzielnie przez prezydenta. I tak premier mógłby „cofnąć” wszystkie decyzje personalne dokonane przez swojego poprzednika, jak np. powołania szefów niezależnych organów regulacyjnych, m.in. Komisji Nadzoru Finansowego, Urzędu Regulacji Energetyki czy Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Z kolei prezydent mógłby w każdej chwili „cofnąć” swój podpis pod postanowieniem o powołaniu premiera albo podpis swojego poprzednika pod postanowieniem o powołaniu sędziego, który mu nie odpowiada.
Każde takie „wycofanie” dałoby się zrealizować w tym samym trybie, na który powołał się premier w sprawie wyboru przewodniczącego zgromadzenia wyborczego w Izbie Cywilnej SN. Wystarczyłoby, żeby ktokolwiek wniósł skargę do sądu administracyjnego na dane postanowienie, a potem prezydent mógłby je uchylić w ramach autokontroli. To, że taka skarga zostałaby wniesiona po terminie przez osobę nieuprawnioną lub byłaby z innych względów formalnie niedopuszczalna, pozostawałoby bez znaczenia, bo zanim sąd zdążyłby ją odrzucić, premier czy prezydent na spokojnie zdążyliby ją uwzględnić, żeby „wycofać” swój podpis. ©℗
Gdyby było możliwe wycofanie kontrasygnaty, to wszystkie decyzje można by podważyć
