System ochrony dzieci w Polsce. Służby dla dobra małoletnich

W Polsce funkcjonuje praktycznie nieznany za granicą system, w którym wszystkie decyzje w przedmiocie ochrony małoletnich podejmuje sąd.

Bardzo wiele mówi się o niedostatkach funkcjonującego w Polsce systemu ochrony dzieci. Szukając przyczyn drastycznych przypadków, wskazuje się możliwe modelowe rozwiązania. W dość krótkim czasie poddano procedurze legislacyjnej wiele unormowań, które zdążyły już wejść w życie. Wdrażane są nowe standardy reagowania na zagrożenie w placówkach edukacyjnych, medycznych, policji i wszędzie tam, gdzie może się pojawić obawa o dobro dziecka. Przy dyskusji na tematy systemowe pomija się jednak jeden charakterystyczny dla Polski aspekt, mianowicie całkowicie nieznane w zdecydowanej większości obcych systemów rozwiązanie polegające na stuprocentowym skupieniu prawa do wydawania decyzji w ręce sądów. Czy taki wyjątkowy system ma wpływ na skuteczność prawnej ochrony dzieci?

Sąd na pierwszy ogień

W pierwszej kolejności rzuca się w oczy kognicja sądu w najdrobniejszych, najbardziej oczywistych sprawach, jak rutynowe sprawdzenie sytuacji dziecka po otrzymaniu sygnalizacji o zaniepokojeniu ze szkoły, z policji czy z jakiegokolwiek innego źródła. Już w tym momencie sprawa trafia w ręce sędziego, który wydaje stosowną decyzję o zarządzeniu przeprowadzenia wywiadu przez kuratora sądowego. Wymaga to zarejestrowania nowej sprawy w wydziale, założenia akt i poświęcenia sprawie czasu przez sędziego referenta. Na kolejnych etapach dochodzi dalsze zaangażowanie sądu – analiza sprawozdania kuratora, ewentualne wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej, przesłuchiwanie świadków, zasięganie opinii ekspertów, gromadzenie materiału dowodowego, wreszcie decyzja końcowa. Wszystko w ramach inicjatywy i odpowiedzialności w zasadzie jednej osoby – sędziego referenta z wydziału rodzinnego. W razie zastosowania środków ochrony, takich jak nadzór kuratora, sprawa pozostaje pod kontrolą sądu, który prowadzi – często latami – postępowanie wykonawcze. Trudno znaleźć gdziekolwiek za granicą choćby zbliżony do polskiego model polegający na powierzeniu tych wszystkich czynności władzy sądowniczej.

Systemy służb socjalnych

W strukturach zagranicznych wszystkie te etapy działań ochronnych pozostają w rękach organów pomocy społecznej. Standardowy model w zdecydowanej większości krajów zarówno UE, jak i pozaunijnych opiera się na działaniu służb socjalnych, zwykle zwanych służbą ochrony dzieci (ang. Child Welfare Service), funkcjonujących w ramach jednostek administracyjnych (gmin). Mają one rozległe kompetencje: od pierwszego sprawdzenia sytuacji dziecka, poprzez podejmowanie działań pomocowych, zbliżonych do funkcji asystenta rodziny, gromadzenie informacji o rodzinie i środowisku, uzyskiwanie opinii psychologicznych, utrzymywanie kontaktu ze szkołą, sporządzanie planów opieki, aż po stosowanie najbardziej skrajnego środka, jakim jest decyzja o odebraniu dziecka z domu rodzinnego i umieszczeniu go w pieczy zastępczej. Taka decyzja, podjęta przez odpowiedni organ kolegialny gminy (zazwyczaj kilkuosobową komisję), podlega kontroli organu nadrzędnego – sądu lub organu administracyjnego wyższego stopnia. Czasami z urzędu, a niekiedy dopiero w wyniku jej zaskarżenia przez rodzica czy inną uprawnioną osobę.

Co ważne, gdy sprawa trafia już do sądu, mamy do czynienia z modelem kontradyktoryjnym. Organ socjalny jest stroną postępowania i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że dana decyzja będzie najlepsza z punktu widzenia dobra dziecka. Drugą stroną zwykle są rodzice. Każda ze stron zazwyczaj jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a w niektórych systemach ustanawia się go również dla dziecka (guardian ad litem). Sąd może zobowiązać organ społeczny do przedstawienia dodatkowych dowodów, informacji czy dokumentów, które będą pomocne do wydania rozstrzygnięcia. Wszelkie dalsze działania o charakterze nadzorczym lub związane z organizacją pieczy zastępczej spoczywają na organie społecznym. On też podejmuje inicjatywę procesową, gdy dojdzie do przekonania, że najlepszym rozwiązaniem dla dziecka będzie skierowanie go do adopcji, i utrzymuje aktywność przez cały czas trwania tej procedury. W razie konieczności wymiany informacji i współpracy pomiędzy różnymi jednostkami, np. w przypadku przemieszczania się rodziny (także za granicę), taka współpraca odbywa się wyłącznie na szczeblu administracyjnym, bez udziału sądu. Ponowne jego zaangażowanie może nastąpić, w zależności od danego systemu, dopiero w razie zaistnienia konieczności zmiany/uchylenia decyzji lub w innej sytuacji, gdy dochodzi do sporu pomiędzy stronami postępowania. Należy podkreślić, że mówimy tutaj wyłącznie o kompetencjach w zakresie ochrony dzieci, nie zaś o sporach pomiędzy rodzicami, gdzie z reguły wyłącznym organem decyzyjnym są sądy rodzinne, choć nie bez wyjątku. Na przykład w Danii sąd zastępuje Agencja Prawa Rodzinnego (Familieretshuset) mająca bardzo szerokie kompetencje, włącznie ze sprawami rozwodowymi.

Organ bardziej kompetentny

Niewątpliwie punktem wyjścia dla systemu opartego na służbach socjalnych jest przyjęcie, że kompetencje związane z działaniami ochronnymi dzieci co do zasady nie wymagają udziału sądów. Dla tych ostatnich zarezerwowano kognicję na dalszych etapach postępowania – dopiero gdy dochodzi do sprzeciwu opiekunów prawnych wobec podejmowanych decyzji, a zatem w sprawach spornych, wymagających rozstrzygnięcia na podstawie przepisów i w ramach sformalizowanej procedury. Na etapach poprzedzających istotniejsze są kompetencje z zakresu psychologii, pedagogiki, socjologii czy mediacji. Istotne są szybkość reagowania, bezpośredniość kontaktu, komunikacja, brak nadmiernego sformalizowania.

Służby socjalne mają przede wszystkim pomagać, wspierać, reagować na rzeczywiste zagrożenie dla dziecka. I – co ważne – słuchać dziecka, które jest punktem centralnym postępowania. Badać jego samopoczucie, spontaniczność, szczerość, aklimatyzację w środowisku, umiejętność budowania relacji. Dziecko jest w odpowiedni dla jego wieku sposób informowane o zaistniałym problemie i powodach prowadzenia czynności.

W niektórych systemach, np. czeskim, dziecko informuje się o treści zapadłej decyzji dotyczącej opieki w razie sporu między rodzicami (jeśli wymaga tego sytuacja, bo np. wiąże się to z dużą zmianą w życiu dziecka), zanim dojdzie do jej wykonania. Na Litwie, gdzie trwają prace nad nowelizacją przepisów, rozważa się, w jakich przypadkach należałoby pominąć rozmowę z dzieckiem, tak aby nie doznało ponownej traumy przez wielokrotne pytanie o to samo. Możliwość całkowitego pominięcia rozmowy z dzieckiem w toku badania sytuacji rodziny właściwie nie istnieje, oczywiście przy założeniu, że osiągnęło ono odpowiedni wiek.

Bezpośredni kontakt pracownika socjalnego z rodziną pozwala bardzo dobrze ocenić jej potrzeby, braki, dysfunkcjonalność, jak również podjąć niezbędne środki zaradcze w postaci wsparcia, asysty, porad. Nie jest do tego potrzebna decyzja sądu, gdyż takie działania nie wymagają specjalistycznej wiedzy prawniczej. Osoby zajmujące się rodziną, dźwigając na sobie odpowiedzialność za właściwe rozpoznanie problemu i ewentualne dalsze decyzje, muszą się kierować najlepszymi intencjami i zaangażowaniem. Jednocześnie wydaje się, że nie będąc wyłącznie „dostarczycielami” informacji dla sądu, mogą odczuwać większą satysfakcję ze swojej pracy.

Kurator rodzinny – specyfika polska

Istniejąca w polskim systemie instytucja kuratorów rodzinnych w zasadzie nie znajduje swojego odpowiednika za granicą, gdzie – w związku z funkcjonowaniem opisanych wyżej organów społecznych – sądy rodzinne nie potrzebują tego rodzaju wsparcia.

Kuratorzy niewątpliwie dźwigają brzemię odpowiedzialności, gdyż są „oczami i uszami” sędziów rodzinnych. To, że wykonują czynności wyłącznie na zlecenie sądu, nie mają żadnych kompetencji decyzyjnych i co do zasady nie uczestniczą czynnie w postępowaniach, sprawia jednak, że ich praca w jakiś sposób jest doraźna, wyrywkowa, a przez to odpowiedzialność jest niepełna, zaś satysfakcja ograniczona. Przeprowadzane przez kuratorów rodzinnych wywiady środowiskowe cechuje bardzo zróżnicowany poziom merytoryczny – od bardzo wnikliwych, rozbudowanych, w dużej mierze skupionych na dziecku po zupełnie schematyczne, oparte na lakonicznych informacjach uzyskanych od rodzica, stwierdzające względny porządek w domu oraz zawierające obowiązkową konkluzję, że „dziecko jest ubrane stosownie do pogody” i „nie nosi widocznych śladów przemocy na ciele”. Co dość istotne, w razie przemieszczenia się rodziny w inny obszar właściwości przekazanie informacji właściwemu organowi trwa zbyt długo, zaś w sytuacji przeprowadzki za granicę bardzo często takiej informacji nie przekazuje się wcale. Wystarczy wspomnieć, że wśród koordynowanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości transgranicznych wniosków o zbadanie sytuacji dziecka po przemieszczeniu za granicę nie mniej niż 90 proc. to wnioski organów zagranicznych, co przy założeniu, że przepływ rodzin jest porównywalny w obie strony, oznacza, że troska o dalsze losy rodziny po jej zniknięciu z pola widzenia sądu jest nikła w porównaniu z zaangażowaniem służb obcych, które „informacje o zaniepokojeniu” przekazują niezwłocznie po uzyskaniu informacji o przemieszczeniu się dziecka.

Nasuwa się pytanie, czy i jakie korzyści płyną z utrzymywania tak nietypowego systemu, w którym sądy, i tak już obciążone ponad miarę liczbą spraw, wykonują obowiązki niewymagające de facto pogłębionej wiedzy prawniczej. Czy fakt, że wywiad kuratora albo nadzór nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej zarządzi sędzia, a nie odpowiednio wykwalifikowany i doświadczony w pracy z rodziną pracownik społeczny, oznacza lepszą ochronę dla dziecka? Czy orzeczenie wydane przez sąd w postępowaniu niekontradyktoryjnym, jednoosobowo, bez udziału przedstawiciela organu społecznego będzie lepsze, wartościowsze, bardziej respektowane przez adresata? Czy wreszcie tak szeroka kognicja sądów jest uzasadniona w świetle powszechnie znanego problemu związanego z ich potężnym przeciążeniem, gdzie sprawy wymagające rzeczywistej ingerencji sądu, jak sprawy sporne pomiędzy rodzicami dziecka, muszą trwać latami?

W przestrzeni publicznej nie mówi się o możliwości głębokiej zmiany systemowej w tym zakresie. Trudno powiedzieć, czym jest to spowodowane – przywiązaniem do powierzania spraw właśnie sądom, wiarą w trafność ich decyzji, szacunkiem dla tej instytucji? Czy też może siłą przyzwyczajenia? Możliwe, że jakąś rolę odgrywa też zła sława, jaką przez sensacyjne, oparte na jednostronnych relacjach publikacje opisujące indywidualne przypadki polskich emigrantów owiane są obce służby socjalne jak niemiecki Jugendamt czy norweski Barnevernet. Tymczasem porównanie stopnia zaangażowania w dobro dziecka w modelach opartych na służbach i sądowym wypada zdecydowanie na niekorzyść tego ostatniego. Działania polskich sądów rodzinnych, dramatycznie przeciążonych liczbą spraw i niespotykanym gdziekolwiek indziej zakresem kognicji, są na tle innych krajów bardzo powolne, sformalizowane, a wgląd w sytuację dzieci niestety często boleśnie powierzchowny. Być może nadszedł czas na przekazanie ochrony dobrostanu dzieci w ręce struktur administracyjnych i uwolnienia od niej sądów, z definicji powołanych do rozstrzygania sporów i konfliktów prawnych. ©℗