TSUE, czyli najważniejszy organ sądowy Unii Europejskiej. Jaką rolę odgrywa?

Rocznica członkostwa Polski w Unii Europejskiej to znakomita okazja, by bliżej się przyjrzeć roli, jaką odgrywa Trybunał Sprawiedliwości UE. W debacie publicznej nie pojawia się on tak często, jak: Parlament Europejski, Rada UE, Komisja czy Rada Europejska.

Z przyczyn oczywistych TSUE nie bierze udziału w procesie decyzyjnym, który służy przede wszystkim przyjmowaniu aktów prawnych. Nikt jednak w Polsce nie ma wątpliwości, że rola TSUE w procesie integracji europejskiej jest kluczowa. Korzystając z rocznicy naszego członkostwa, chciałbym bliżej przedstawić ten najważniejszy organ sądowy UE.

Zacznę od kwestii dla niektórych oczywistej. UE jest wspólnotą prawa. Reguły jej funkcjonowania określają traktaty założycielskie oraz prawo na ich podstawie tworzone, czyli przede wszystkim rozporządzenia i dyrektywy. Spory związane ze stosowaniem tych reguł rozstrzygają sądy. W tym sensie integracja europejska stanowi wyjątek na tle innych procesów integracyjnych, z którymi mieliśmy do czynienia w historii świata. W większości przypadków integracja gospodarcza sprowadzała się do dominacji silnych państw nad słabszymi. UE natomiast jest oparta na zasadzie równości wszystkich tworzących ją państw członkowskich. Gwarantem tej równości jest istnienie organu sądowego, jakim jest TSUE, którego rozstrzygnięcia są ostateczne, wiążące dla wszystkich i wykonalne. Nie mają one w żadnym wypadku charakteru opinii, których realizacja podlegałaby woli politycznej.

Kolejna specyfika UE polega na tym, że organami sądowymi odpowiedzialnymi za stosowanie prawa UE są sądy wszystkich państw członkowskich. System ochrony prawnej ma charakter zdecentralizowany. UE nie ma odrębnego systemu sądowniczego w państwach członkowskich. Oznacza to, że polskie sądy – jako sądy państwa członkowskiego UE – są odpowiedzialne zarówno za stosowanie prawa tworzonego przez ustawodawcę krajowego, jak i tego tworzonego przez ustawodawcę unijnego. Dlatego kwestia praworządności i zapewnienia prawa do skutecznej ochrony sądowej jest kluczowa również z punktu widzenia wykonywania zobowiązań wynikających z członkostwa Polski w UE.

Stosowanie prawa unijnego przez sądy państw członkowskich oznacza, że to właśnie te sądy są w pierwszej kolejności odpowiedzialne za ochronę praw, które strony (np. konsumenci) wywodzą z porządku prawnego UE. Rola TSUE sprowadza się w takich sytuacjach do tego, aby zapewnić, że przepisy prawa są stosowane jednolicie we wszystkich państwach, dzięki czemu jednostki mają rzeczywistą możliwość realizacji swoich praw. Instrumentem służącym zapewnieniu jednolitego stosowania prawa UE jest możliwość zwracania się przez sądy państw członkowskich do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi, za których pomocą organ ten dokonuje wykładni prawa UE dla wszystkich 27 państw. To, że przepisy unijne są stosowane jednolicie, jest również wyrazem równości – i to nie tylko państw, lecz także obywateli.

Prawo UE obejmuje swoim zakresem wiele aspektów życia codziennego. W początkowym okresie integracji koncentrowało się ono przede wszystkich na rozmaitych aspektach rynku wewnętrznego, tzn. zapewnieniu swobodnego przepływu osób, towarów, usług i kapitału. Z biegiem czasu zakres prawa UE zaczął obejmować nowe dziedziny. Było to związane z nowymi traktatami, lecz także stanowiło naturalną konsekwencję ewolucji dotychczasowych kompetencji UE. Trudno dziś sobie wyobrazić dziedzinę prawa stosowanego przez polskie sądy, która nie pozostawałaby choćby pośrednio pod wpływem prawa UE. Dziedzinami prawa regulowanymi niemal w całości przez prawo UE są ochrona środowiska, podatki pośrednie (przede wszystkim VAT), ochrona danych osobowych czy ochrona konsumenta. Daleko idące konsekwencje miało zniesienie kontroli granicznych w strefie Schengen. Oznaczało ono konieczność uregulowania współpracy w dziedzinach tradycyjnie należących do kompetencji państw członkowskich, jak prawo karne (np. europejski nakaz aresztowania). Zdecydowana większość stosowanych w Polsce przepisów ma bezpośrednie lub pośrednie źródło w prawie UE.

Pytanie, jakie warto sobie zadać z perspektywy 20 lat, dotyczy wpływu, jaki orzecznictwo TSUE wywarło na nasz kraj. Dla prawnika zajmującego się na co dzień prawem UE odpowiedź jest oczywista. Wpływ ten jest olbrzymi, choć nie zawsze zdajemy sobie z tego sprawę i nie zawsze dyskusja na ten temat znajduje swoje odzwierciedlenie w debacie publicznej. W pierwszych latach członkostwa odnosiłem wrażenie, że rola TSUE nie była należycie dostrzegana. Działo się tak, mimo że już po kilku latach liczba „polskich” spraw przed TSUE przekroczyła 100. Były to nie tylko pytania prejudycjalne sądów, lecz także spory między Polską a instytucjami UE.

Pierwsza sprawa, która odbiła się echem w mediach, dotyczyła wąskiego zagadnienia: akcyzy na używane samochody sprowadzane z innych państw unijnych. Mowa o sprawie Brzeziński, C-313/05, w której TSUE uznał system akcyzy za sprzeczny z prawem UE. Jako że polski rynek motoryzacyjny był w dużej mierze oparty na samochodach sprowadzanych z innych państw, wyrok ten miał kolosalne znaczenie. Po kilku latach o TSUE stało się głośno w kontekście tzw. ustawy hazardowej. Chodziło o nagłą zmianę przepisów, które znacząco ograniczały możliwość wykorzystywania automatów do gier o niskich wygranych. Nie było zasadniczych wątpliwości co do materialnej zgodności tych przepisów z prawem UE. Wątpliwość dotyczyła tego, czy Polska, przyjmując je, była zobowiązana do ich wcześniejszego notyfikowania Komisji. Pomijając szczegóły problematyki notyfikacji technicznej, warto wspomnieć, że jedna z dyrektyw przewiduje tego rodzaju obowiązek w odniesieniu do przepisów mających wpływ na sprzedaż towarów. Najpierw TSUE wydał w tym zakresie wyrok w sprawie Fortuna, C-213/11, odpowiadając na pytanie WSA w Gdańsku. Następnie – tym razem na wniosek SO w Łodzi – wydano wyrok w sprawie M.i S., C-303/15, który znacząco złagodził przesłanki obowiązku notyfikacyjnego. Szczególnie to ostatnie orzeczenie nie było po myśli branży hazardowej.

Najszerszym echem w Polsce odbiły się natomiast orzeczenia dotyczące szeroko rozumianej praworządności. Trudno w tym miejscu odnieść się do wszystkich rozstrzygniętych lub toczących się postępowań. Znaczenie tych spraw wykracza daleko poza kontekst dotyczący naszego kraju. Niezależność sądów państw członkowskich jest kluczowa dla samego funkcjonowania UE jako wspólnoty opartej na rządach prawa. Niech ilustracją będzie fakt, że pierwszą sprawą dotyczącą praworządności w Polsce nie było postępowanie wszczęte przez Komisję, lecz pytanie prawne sądu irlandzkiego, który powziął wątpliwość co do wykonania europejskiego nakazu aresztowania wydanego przez polski sąd (wyrok w sprawie L.M., C-216/18 PPU).

Mówiąc o praworządności, nie sposób nie wspomnieć o wyroku pełnego składu TSUE, który stanowi swego rodzaju podsumowanie roli rządów prawa w integracji europejskiej. Chodzi o wyroki w sprawach Węgry i Polska przeciwko Parlamentowi i Radzie, C-156/21 i C-157/21, które dotyczyły zasady warunkowości („pieniądze za praworządność”). TSUE stwierdził, że wartości wskazane w art. 2 Traktatu o UE (poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości) muszą być podzielane przez państwa członkowskie. Wartości te definiują tożsamość UE jako wspólnego porządku prawnego, a zatem UE powinna być w stanie, w granicach swoich uprawnień przewidzianych w traktatach, bronić tych wartości. Wreszcie nie sposób nie wspomnieć o polskich sprawach dotyczących ochrony konsumenta.

Na pierwszy plan wysuwają się sprawy dotyczące kredytów frankowych z wyrokami w sprawie Dziubak, C-260/18, oraz Bank M., C-520/21, na czele. Nikogo nie trzeba przekonywać, jak bardzo wpłynęły one nie tylko na ochronę praw konsumentów wynikających z dyrektywy o nieuczciwych postanowieniach umownych, lecz także na skalę roszczeń, którymi w tej chwili zajmują się polskie sądy. W odniesieniu do ochrony konsumenta chciałbym zwrócić uwagę na inną, równie ważną problematykę, która była przedmiotem sprawy Profi Credit Polska, C-176/17. Chodziło o niezwykle rozpowszechnione swego czasu w Polsce wykorzystywanie weksli w obrocie konsumenckim. TSUE słusznie zauważył, że dochodzenie przeciwko konsumentowi roszczeń na podstawie weksla i przy wykorzystaniu mechanizmu proceduralnego pozwalającego na uzyskanie nakazu zapłaty w praktyce wyklucza skuteczną ochronę jego praw. Wyroki TSUE w sprawach konsumenckich stanowią ilustrację konieczności dokonywania celowościowej wykładni prawa, a nie ograniczania się wyłącznie do tekstu.

Z tego punktu widzenia można się pokusić o stwierdzenie, że członkostwo Polski w UE w sposób szczególny uzmysławia polskim organom stosującym prawo, jak ważna jest taka jego interpretacja, która służy skutecznej ochronie praw. Także w innych dziedzinach prawa UE widać wyraźnie, że w wielu przypadkach zbędny formalizm nie prowadzi do rozstrzygnięć zgodnych z celem regulacji i poczuciem sprawiedliwości. 20 lat członkostwa pokazało, jak istotne jest dla nas orzecznictwo TSUE. Polskie sądy, a także pełnomocnicy i obrońcy w postępowaniach sądowych, zdają już sobie sprawę, jak kluczowa jest dla nich odpowiednia znajomość prawa UE. Wypada również mieć nadzieję, że rola prawa UE będzie coraz bardziej dostrzegana w systemie studiów prawniczych w Polsce. Pod tym względem jeszcze wiele przed nami do zrobienia. ©℗