- Pojawiła się koncepcja, by w tych nielicznych przypadkach (kiedy Trybunał Konstytucyjny w sposób trafny ocenił niekonstytucyjność normy, choć w składzie z tzw. dublerami – red.) od razu usunąć stwierdzoną niekonstytucyjność w drodze ustawy horyzontalnej - powiedział dr Tomasz Zalasiński, członek zespołu ekspertów prawnych Fundacji im. S. Batorego, który przygotował projekty ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz przepisów wprowadzających ustawę o TK.

Na rozpoczynającym się w tym tygodniu posiedzeniu Sejmu mają się odbyć pierwsze czytania dwóch projektów porządkujących sytuację w Trybunale Konstytucyjnym. Tymczasem z przygotowanych na zlecenie przewodniczącej sejmowej komisji sprawiedliwości i praw człowieka opinii wynika, że niektóre z zaproponowanych rozwiązań mogą naruszać ustawę zasadniczą. Dziwi to pana?
ikona lupy />
Dr Tomasz Zalasiński, członek zespołu ekspertów prawnych Fundacji im. S. Batorego, który przygotował projekty ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz przepisów wprowadzających ustawę o TK / Materialy prasowe / fot. Materiały prasowe

Sytuacja, w jakiej znajduje się Trybunał Konstytucyjny, nie ma precedensu w historii naszego ustroju konstytucyjnego i przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją RP jest w tym zakresie jednym z najtrudniejszych wyzwań stojących przed ustawodawcą. Bez wątpliwości się w takiej sytuacji nie obejdzie. Chodzi jednak o to, by wypracować rozwiązanie zgodne z konstytucją i możliwie najpełniej chroniące obywateli oraz ich wolności i prawa przed negatywnymi konsekwencjami obecnej zapaści systemu kontroli konstytucyjności prawa.

Przypomnę, że aktualny stan TK jest wynikiem wieloletniej erozji i destrukcji zarówno w wymiarze prawnym, jak i organizacyjnym. W 2016 r. dopuszczono do orzekania w trybunale osoby do tego nieuprawnione, gdyż wybrane wbrew konstytucji, na stanowiska sędziowskie już zajęte (tzw. dublerzy sędziów). Następnie pojawił się problem legalności wyboru prezesa i wiceprezesa TK, a także ich kadencji. Pod adresem osoby pełniącej obowiązki prezesa TK formułowano liczne zarzuty dotyczące m.in. sposobu kreowania i zmian w składach orzekających, organizacyjnej zapaści trybunału oraz jego bezprecedensowego upolitycznienia. Wewnętrzne nieporozumienia doprowadziły w efekcie do organizacyjnej i orzeczniczej dysfunkcjonalności TK. Nie sposób bowiem zebrać pełnego składu TK i wydać w tym składzie rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji zespół ekspertów prawnych Fundacji im. S. Batorego podjął się niełatwego zadania opracowania projektu nowej ustawy o TK oraz przepisów wprowadzających, mających na celu przywrócenie systemu kontroli konstytucyjności prawa. Pierwsza wersja projektów pojawiła się mniej więcej półtora roku temu i od tego czasu przeprowadziliśmy bardzo rozległe i efektywne konsultacje publiczne. W pierwszej kolejności projekty wysłaliśmy z prośbą o opinię do grupy 20, w naszej ocenie, najznamienitszych autorytetów z zakresu prawa konstytucyjnego i judykatury, w tym przede wszystkim praktyków. Następnie projekt został poddany konsultacjom z organizacjami społecznymi oraz udostępniony publicznie, by każdy mógł się z nim zapoznać i zgłosić do niego uwagi. W efekcie zebrania tych uwag przygotowaliśmy ostateczną wersję projektów, którą przedstawiliśmy opinii publicznej. Projekty zyskały poparcie ponad 50 organizacji społecznych.

No właśnie, projekt przygotował zespół ekspertów, konsultowały go najwyższe autorytety, a mimo to wciąż budzi kontrowersje.

To naturalne, że projekty będące próbą odpowiedzi na tak poważny kryzys ustrojowy, służące odbudowie systemu kontroli konstytucyjności prawa, rodzą kontrowersje. W tych warunkach nie sposób bowiem przygotować rozwiązań normatywnych oczywistych i satysfakcjonujących dla każdego. Ważne jednak, by rodzące się kontrowersje rozwikłać merytorycznie w oparciu o konstytucję i ustawy.

Najistotniejsza wątpliwość dotyczy przewidzianego w projekcie unieważniania wyroków TK wydanych w składzie, w którym zasiadali tzw. sędziowie dublerzy. Autorzy opinii zarzucają, że problem ten nie został do końca rozwiązany. Czy widzi pan potrzebę doprecyzowania tej kwestii w dalszych pracach legislacyjnych?

Problem dotyczący statusu prawnego rozstrzygnięć TK, wydanych z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, był dla nas jednym z najtrudniejszych, przed jakimi stanęliśmy w toku prac nad projektami. Jego analizie poświęciliśmy też najwięcej czasu i uwagi. Przyjęliśmy rozwiązanie, zgodnie z którym rozstrzygnięcia TK wydane z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania są nieważne i nie wywołują skutków właściwych dla wyroków TK. Podobnie postanowienia TK w sprawie sporów kompetencyjnych. W świetle projektu wszystkie czynności procesowe w tych sprawach trzeba będzie powtórzyć.

Z punktu widzenia ustrojowego problem tzw. rozstrzygnięć dublerskich został w ten sposób rozwiązany. Pytanie, czy można zapewnić pełniejszą ochronę dla praw i wolności obywateli, by nie ponosili oni negatywnych skutków nieważności rozstrzygnięć TK? Sygnalizowano nam taką potrzebę w toku konsultacji projektów. Słusznie. W tym zakresie nasz projekt wymaga nie tyle doprecyzowania, co dodatkowego wsparcia ze strony ustawodawcy. Dotyczy to sytuacji, gdy rozstrzygnięcie TK wydane z udziałem osoby nieuprawnionej do orzekania było trafne konstytucyjnie i korzystne dla jednostki. W takiej sytuacji ustawodawca, nie czekając na powtórzenie czynności procesowych przez TK w prawidłowym składzie, mógłby usunąć stwierdzoną niekonstytucyjność z własnej inicjatywy.

Co legło u podstaw przyjęcia założenia, że wyroki te należy unieważnić z mocy prawa?

To nie było założenie, lecz skutek analizy prawnej, prowadzonej – podkreślam – w bardzo złożonych realiach ustrojowych. W pierwszej kolejności należało ocenić sytuację prawną tzw. dublerów, czyli osób powołanych na zajęte już stanowiska sędziowskie w TK. Ich sytuacja okazuje się jednak pod względem prawnym rozstrzygnięta. Fakt, że mamy w tym przypadku do czynienia z osobami nieuprawnionymi do orzekania, przesądził bowiem TK (wyroki z 3 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15 i K 35/15), a następnie ETPC (Xero Flor przeciwko Polsce i M.L. przeciwko Polsce).

Następnie należy postawić pytanie, czy ustawa o organizacji i trybie postępowania przed TK przewiduje skutki uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw osób nieuprawnionych do orzekania. Przywołana ustawa wprost odpowiedzi na to pytanie nie daje. W sprawach w niej nieuregulowanych odsyła jednak do kodeksu postępowania cywilnego, który przewiduje, że jeżeli w składzie sądu zasiada osoba nieuprawniona do orzekania, to zachodzi nieważność postępowania, a strona może żądać jego wznowienia. Na tej podstawie należy przyjąć, że postępowania prowadzone przez TK, w składzie z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, są z mocy ustawy nieważne. Rodzi to dylemat, jak stwierdzić nieważność rozstrzygnięć wydanych w tych postępowaniach. W tym miejscu pojawia się jednak przestrzeń na działanie ustawodawcy, który mógłby alternatywnie: konwalidować wady postępowania albo stwierdzić nieważność rozstrzygnięć. W projekcie przyjęliśmy, że rozstrzygnięcia TK wydane z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania są nieważne, a wszystkie czynności procesowe wymagają powtórzenia. Za takim kierunkiem interpretacji przemawia aksjologia Konstytucji RP oraz standardy państwa prawnego i treść prawa do sądu. Trudno nie wziąć także pod uwagę, że w rozstrzygnięciach tych TK nierzadko tracił z pola widzenia literę oraz wartości konstytucyjne, a także prawa i wolności jednostki (myślę np. o rozstrzygnięciu w sprawie aborcji).

Tymczasem w opiniach prawnych, które zostały zgłoszone w toku postępowania ustawodawczego, pojawia się teza, że propozycja zawarta w art. 7 projektu narusza art. 190 konstytucji, który mówi o tym, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

W pełni zgadzam się, że orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Trudno byłoby postawić i obronić tezę przeciwną wobec jednoznacznego brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Pojawia się jednak pytanie, czy rozstrzygnięcia TK wydane w nieważnym z mocy ustawy postępowaniu, w związku z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, korzystają z ochrony wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP? W ocenie autorów projektu rozstrzygnięcia TK wydane z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, z uwagi na nieważność postępowania, w którym zapadły, nie są orzeczeniami TK w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i nie mogą korzystać z przewidzianej w nim ochrony.

Zarzutów jednak jest więcej. W jednej z opinii czytamy, że brak jest w projekcie procedury unieważniania wyroków TK, a bez niej norma z art. 7 pozostanie blankietowa.

Rozstrzygnięcia TK, o których mówimy, są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną (formalną). Projekt ustawy w art. 7 stwierdza wobec wszystkich dotkniętych nią rozstrzygnięć nieważność oraz konieczność powtórzenia wszystkich czynności procesowych. Trudno o bardziej efektywne i jednoznaczne rozwiązanie zmierzające do przywrócenia stanu zgodności z konstytucją i mieszczące się w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy. Tworzenie trybu unieważniania wyroków TK nie jest w tej sytuacji zasadne.

Dlaczego?

Można przedstawić kilka argumentów: regulacja ta jest odpowiedzią na kryzys konstytucyjny, który – miejmy nadzieję – był epizodem i więcej się nie powtórzy, wszystkie wadliwe rozstrzygnięcia TK są dotknięte jednakową wadą prawną (udział osoby nieuprawnionej do orzekania), tworzenie odrębnego trybu stwierdzania ich nieważności mogłoby doprowadzić do odroczenia procesu przywracania stanu zgodności z konstytucją. Nieważność taką zapewne musiałby bowiem stwierdzić TK w pełnym składzie, osobno w odniesieniu do każdego rozstrzygnięcia wydanego z udziałem osoby nieuprawnionej do orzekania.

Ale do tego kryzysu doszło, a wydanych w takim wadliwym postępowaniu rozstrzygnięć jest całkiem sporo i coś z nimi trzeba zrobić.

W projekcie przewidujemy, że skutkiem nieważności rozstrzygnięć wydanych z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania jest konieczność powtórzenia wszystkich czynności procesowych.

Jakby to mogło wyglądać?

Sprawy, które zostały wniesione do TK i rozstrzygnięte z udziałem osób nieuprawnionych, powinny zostać rozpoznane w prawidłowym składzie. Mamy oczywiście pełną świadomość, że spraw tych jest wiele.

Ile?

W toku konsultacji projektów uzyskaliśmy informację od Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, że prowadzi badania nad wyrokami TK wydanymi w nieprawidłowych składach. Raport z tych badań ukazał się w czerwcu 2023 r. Wynika z niego, że wydano 85 rozstrzygnięć TK w nieprawidłowym składzie (obecnie jest ich już 90). W grupie tej są wyroki, które stwierdzają zgodność z konstytucją (44 proc.). Większość tych wyroków stwierdza jednak choćby częściowo niezgodność przedmiotu kontroli z konstytucją (56 proc.).

I tu już tak łatwo nie jest, bo rodzi się pytanie, co wówczas z takim przepisem, który naruszał ustawę zasadniczą? Czy on odżywałby automatycznie po unieważnieniu przez ustawodawcę wyroku TK?

Zasadne wydaje się założenie, że w momencie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia TK wydanego z udziałem osoby nieuprawnionej do orzekania dochodziłoby do odżycia norm uznanych za niezgodne z konstytucją. Skutek ten występowałby jedynie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK w prawidłowym składzie. Jego konsekwencje mogłyby być korzystne dla jednostki i systemu prawa w sprawach, które rodzą wątpliwości co do trafności rozstrzygnięcia TK w nieprawidłowym składzie (np. w sprawie aborcji, uchwały trzech izb SN, relacji ze strukturami UE, neo-KRS oraz kadencji RPO).

Ale przecież mogło być tak, że TK, mimo że orzekał w składzie nieprawidłowym, to jednak prawidłowo ocenił przepis jako naruszający ustawę zasadniczą.

Nadal jednak jest to rozstrzygnięcie wydane z udziałem osoby nieuprawnionej do orzekania i w związku z tym nieważne. Po wejściu w życie art. 7 projektu przepisów wprowadzających TK mógłby taką sprawę, w prawidłowym postępowaniu i w prawidłowym składzie, rozpoznać na nowo i orzec o niekonstytucyjności tego przepisu. Do czasu wydania tego rozstrzygnięcia norma prawna – trafnie, lecz w nieprawidłowym składzie – uznana za niekonstytucyjną odżywałaby, co mogłoby rodzić niekorzystne konsekwencje dla praw i wolności jednostki. Z naszych wstępnych ustaleń, zbieżnych z ustaleniami Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, wynika, że problem ten dotyczy jedynie kilku rozstrzygnięć TK.

W toku konsultacji przepisów wprowadzających pojawiła się koncepcja, by w tych nielicznych przypadkach nie czekać na prawidłowe rozstrzygnięcie TK, lecz od razu usunąć stwierdzoną niekonstytucyjność w drodze ustawy (tzw. ustawy horyzontalnej). Dzięki niej ewentualne niekorzystne skutki nieważności rozstrzygnięć TK wydanych w nieprawidłowym składzie byłyby bezpośrednio usuwane przez ustawodawcę.

I co taka ustawa miałaby rozstrzygać?

Celem ustawy horyzontalnej byłoby usunięcie z systemu prawnego nielicznych przepisów, które zostały słusznie uznane za niezgodne z konstytucją, a w związku ze stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięć TK wydanych z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania istnieje ryzyko ich odżycia do czasu ponownego zbadania sprawy przez TK. Raz jeszcze podkreślę, że kwestia dotyczy nie więcej niż kilku rozstrzygnięć TK wydanych w nieprawidłowym składzie i jest podnoszona z daleko idącej ostrożności i dbałości o prawa jednostki.

Kto miałby taki projekt opracować?

Opracowanie takiego projektu mogłoby rozważyć Ministerstwo Sprawiedliwości wsparte zapewne przez Rządowe Centrum Legislacji. Zadanie to wykracza bowiem poza społeczne projekty ustaw przywracające praworządność w TK i sprawność systemu kontroli konstytucyjności prawa.

Tego typu prace już się toczą lub będą się toczyć w najbliższej przyszłości?

Nie wiem, czy jestem właściwym adresatem tak postawionego pytania. Problem jednak został zauważony, więc zapewne prace nad jego rozwiązaniem trwają.

Ile przepisów ocenionych przez TK w sposób prawidłowy, choć w wadliwym składzie, może wymagać takiej interwencji ze strony ustawodawcy?

Analizy orzecznictwa, które prowadziliśmy w toku prac nad projektami, wskazywały, że problem jest nieznaczny i dotyczy pojedynczych rozstrzygnięć. Ocenę tę zdają się potwierdzać także wyniki raportu przedstawionego przez HFPC.

Jak miałaby wyglądać taka ustawa? Czy ona wymieniałaby wszystkie te wyroki TK?

To zależy od decyzji ustawodawcy. Teoretycznie ustawa horyzontalna mogłaby składać się z kilku przepisów, z których każdy „wykonywałby” inny wyrok TK i zapobiegał odżyciu niekonstytucyjnych norm.

A czy w uzasadnieniu takiej ustawy powinno się znaleźć odniesienie do wyroków TK?

To także decyzja ustawodawcy. Uzasadnienie powinno wskazywać, skąd wynika potrzeba nowelizacji oraz jej kierunek. Oczywiście jest to także miejsce dla odniesienia się do rozstrzygnięć TK wydanych w nieprawidłowym składzie. Formuła legislacyjna ustawy horyzontalnej jest zbieżna z klasycznym modelem ustawy wykonującej wyrok TK.

Czy nie lepiej byłoby więc, gdyby wszystkie te trzy ustawy były procedowane razem?

Z całą pewnością razem powinny być procedowane: ustawa o TK oraz ustawa zawierająca przepisy wprowadzające ustawę o TK. Stanowią one bowiem zasadniczą treść zmian w Trybunale Konstytucyjnym. Ustawa horyzontalna ma wobec nich charakter wtórny, gdyż potrzeba jej opracowania powstaje dopiero w momencie przyjęcia art. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o TK w jego obecnym kształcie normatywnym. Nie ma zatem problemu w tym, że ustawa horyzontalna pojawi się później.

Kiedy można się jej spodziewać?

Jak wspomniałem, opracowanie tej ustawy wykracza poza społeczne i eksperckie projekty ustawy przedstawione przez zespół ekspertów prawnych Fundacji im. S. Batorego. Analiza wyroków TK i ich skutków społecznych jest pracochłonna.

Pracochłonna i wiążąca się z wydatkami po stronie budżetu państwa.

W pracach nad ustawą horyzontalną należałoby dokonać pełnej oceny skutków regulacji. To oczywiste. Jej skutki nie muszą być jednak dotkliwe dla budżetu państwa.

Uchwalenie i wejście w życie tych trzech ustaw w sposób całościowy rozwiąże nam problem wyroków dublerskich?

Ustawa o TK oraz ustawa – przepisy wprowadzające ustawę o TK rozwiązują problem tzw. wyroków dublerskich w sposób ustrojowy. Ustawa horyzontalna ma służyć ochronie praw jednostki, by nikt nie ponosił negatywnych skutków sytuacji, jaka ma obecnie miejsce w TK. ©℗

Rozmawiała Małgorzata Kryszkiewicz