Jeżeli pismo stanie się oficjalnym sposobem kończenia postępowań administracyjnych, obywatele mogą zostać pozbawieni prawa do kontroli rozstrzygnięć – twierdzą prawnicy. I nie zostawiają suchej nitki na pomyśle resortu sprawiedliwości.
Przypomnijmy, kilka dni temu do konsultacji trafił projekt kolejnych zmian w kodeksie postępowania administracyjnego, nad którym pracuje Ministerstwo Sprawiedliwości. Jedną z istotniejszych propozycji jest zmiana dotycząca art. 105 (patrz: grafika). W projekcie założono, że jeżeli postępowanie administracyjne ma zostać umorzone z mocy prawa (na podstawie szczególnego przepisu), organy będą mogły jedynie zawiadomić strony o tym fakcie. W praktyce nie będzie więc konieczne wydanie formalnej decyzji kończącej postępowanie. W uzasadnieniu projektu wskazano, że konieczność wprowadzenia zmian ma związek z rozbieżną praktyką, która ujawniła się w trakcie procedowania spraw podlegających pod umorzenie na mocy zeszłorocznej nowelizacji k.p.a. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).
Zmiany w KPA - pismo to tylko informacja
Szkopuł jednak w tym, że - choć faktycznie toczyła się dyskusja co do form umorzeń - przez ostatni rok sądy administracyjne zdążyły pochylić się nad częścią skarg, które składano przede wszystkim w momencie, gdy organ administracji „umarzał” postępowanie zwykłym pismem. Zaczęła się więc kształtować linia orzecznicza, która nie pozostawia wątpliwości: nawet umorzenie z mocy prawa nie zwalnia organu z obowiązku zakończenia postępowania formalną decyzją. Tę tezę potwierdził na początku października również Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał skargę na pismo wystosowane przez jeden z resortów (sygn. akt I OSK 1250/22; orzeczenie jest prawomocne). W postanowieniu jednoznacznie przychylił się do stanowiska sądu I instancji, wskazując, że organ miał obowiązek wydać formalną decyzję administracyjną. Zdaniem NSA pismo stanowiło jedynie formę poinformowania strony o zmianie stanu prawnego, jednak nie zamknęło formalnie postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że jest to szczególnie ważne ze względu na prawo strony do ewentualnego zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu, a także umożliwienia wniesienia skargi na bezczynność organu administracyjnego. „Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej” - stwierdził NSA.
Zmiany w KPA - naruszanie podstawowych zasad
Prawnicy oceniają propozycję resortu sprawiedliwości jednoznacznie negatywnie. Krzysztof Wiktor, radca prawny i starszy doradca w kancelarii prawnej Wardyński i Wspólnicy, podkreśla, że - wbrew temu, co znalazło się w uzasadnieniu nowelizacji - praktyka organów administracji wcale nie była tak bardzo rozbieżna. W zdecydowanej większości spraw umorzenia z mocy prawa stwierdzano właśnie decyzjami administracyjnymi.
- Jedynie organy administracji rządowej uznały, że wystarczy pisemnie powiadomić strony o umorzeniu postępowania, co oczywiście zamykało drogę odwoławczą i sądową. To z pewnością było bardzo wygodne dla administracji rządowej, ale za to sprzeczne z k.p.a., co wielokrotnie potwierdzały sądy administracyjne, w tym i NSA - zaznacza Krzysztof Wiktor.
I wyjaśnia, że w momencie gdy sąd administracyjny stwierdzi, że organ powinien był wydać formalną decyzję kończącą postępowanie, skarga wniesiona na pismo zostaje odrzucona. Pismo nie jest badane pod względem formalnym, bo formalnie nie kończy sprawy. W praktyce oznacza to, że strona postępowania dalej musi czekać na działanie organu.
- Administracja rządowa, zamiast dostosować się do jednolitej wykładni sądów administracyjnych, woli jednak wprowadzić do k.p.a. przepis legalizujący jej bezprawne działania, mimo że jego wejście w życie kolejny raz oznaczać będzie naruszenie podstawowych zasad k.p.a. W tym przede wszystkim prawa strony do otrzymania od organu administracji wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego zastosował dany przepis w sytuacji prawnej tej strony. To pełni funkcję gwarancyjną praw obywatelskich, o kontroli sądowej nad administracją nie wspominając - komentuje mec. Wiktor.
Zmiany w KPA - obniżanie poziomu
Z kolei dr Marcin Włodarski, radca prawny i partner w kancelarii LSW Bieńkowski, Laskowski, Leśnodorski, Melzacki i Wspólnicy, przypomina, że problem związany z formą załatwiania spraw w toku postępowania administracyjnego został rozwiązany przez ustawodawcę już w 2011 r. I od tego czasu nie ma żadnych wątpliwości, że jedyną prawidłową formą zakończenia postępowania jest wydanie decyzji administracyjnej. Tymczasem wprowadzenie nowej formy spowoduje, zdaniem prawnika, obniżenie poziomu i rangi procedury administracyjnej.
- Aż korci mnie, żeby popuścić wodze fantazji i zobaczyć zamiast pisma SMS, tweet czy post od urzędu do obywatela z emotikonami i memami w swojej treści. Czy to licuje z powagą relacji państwo-obywatel? Moim zdaniem nie. W postępowaniu administracyjnym mamy przede wszystkim właściwą formę - decyzję lub postanowienie jako formę władczej woli organu - mówi dr Włodarski.
I zaznacza, że decyzja administracyjna składa się z szeregu elementów wymaganych przez przepisy k.p.a.: poprawne oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.
- Pismo może ograniczyć się jedynie do samego rozstrzygnięcia i nie rodzi żadnych konsekwencji prawnych. Podpisać je może każdy, nawet portier czy sekretarka. Obywatel jest bezbronny w stosunku do pisma i chyba właśnie o to chodzi Ministerstwu Sprawiedliwości. Mam nadzieję, że planowana nowelizacja nie zostanie uchwalona przez parlament - kwituje dr Włodarski. ©℗
Etap legislacyjny
Projekt w trakcie opiniowania
