Na stronach Rządowego Centrum Legislacji upubliczniono niedawno przygotowane w Ministerstwie Sprawiedliwości projekty nowego prawa o ustroju sądów powszechnych oraz przepisów wprowadzających. Warto im się bliżej przyjrzeć, bo wprowadzają one radykalne zmiany w strukturze organizacyjnej sądów, a nadto intensywnie ingerują w zasady niezawisłości sędziowskiej i nieprzenoszalności sędziów.

Co zawiera projekt

W uzasadnieniu do projektu nowego prawa o ustroju sądów powszechnych możemy przeczytać, iż centralnym założeniem projektowanej reformy jest modyfikacja struktury sądów powszechnych polegająca na jej spłaszczeniu. Ma to być odejście od modelu trójszczeblowego (sądy apelacyjne, sądy okręgowe, sądy rejonowe) na rzecz modelu dwuszczeblowego – polegającego na zniesieniu sądów apelacyjnych jako sądów odwoławczych i wprowadzeniu struktury opierającej się na podziale sądów na sądy I instancji (sądy okręgowe w okręgach) i sądy II instancji (sądy regionalne w regionach).
W projekcie proponuje się wprowadzenie statusu jednolitego sędziego sądu powszechnego, czyli odejście od różnicowania tego statusu w zależności od stanowiska sędziowskiego w postaci przypisania sędziego do sądu określonego szczebla struktury sądownictwa.
Jak podnosi się w uzasadnieniu do projektu, zasadniczym skutkiem reformy w odniesieniu do organizacji sądów będzie utworzenie w miejsce obecnie funkcjonujących 11 sądów apelacyjnych, 46 sądów okręgowych oraz 318 sądów rejonowych systemu składającego się z 79 sądów okręgowych jako sądów I instancji oraz 20 sądów regionalnych jako sądów II instancji.
Kompetencję w zakresie tworzenia i znoszenia sądów powszechnych, ustalania ich siedzib, obszarów właściwości i zakresu rozpoznawanych przez nie spraw, a także – co stanowi novum – ustalenia podziału sądów na izby wraz z zakresem rozpoznawanych przez nie spraw, projekt powierza ministrowi sprawiedliwości. Po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa będzie on mógł wydawać w tym zakresie rozporządzenia (art. 17 par. 1 projektowanej ustawy).

Co z prerogatywą prezydenta

Pozostawiając na boku wątpliwości dotyczące konstytucyjności wykonywania powyższych czynności przez ministra drogą aktu podustawowego (vide zdania odrębne do wyroku TK w sprawie K 27/12), należy podkreślić, że przewidziane w projekcie ustawy wprowadzającej przepisy projektowanego prawa o ustroju sądów powszechnych uprawnienie ministra sprawiedliwości do decydowania, w którym konkretnie sądzie dany sędzia będzie orzekał (projektowany art. 157 ust. 1), narusza art. 179 konstytucji przyznający wyłącznie prezydentowi RP prawo powoływania na urząd sędziego ze wskazaniem miejsca jego wykonywania.
Powołanie, o którym mowa w art. 179 konstytucji, skutkuje nie tylko przyznaniem sędziemu prawa do sprawowania władzy sądowniczej, lecz także nawiązaniem stosunku służbowego sędziego, tj. stosunku prawnego łączącego elementy publicznoprawne oraz elementy stosunku pracy, z którym wiążą się prawa i obowiązki pracownicze. Artykuł 179 konstytucji odczytywany w powiązaniu z jej art. 175 i art. 180 wskazuje, że powołanie na urząd sędziego, oznaczające udzielenie inwestytury, musi obejmować również określenie zakresu powierzanej władzy sędziowskiej, tj. rodzaju i szczebla sądu, do którego sędzia zostaje powołany (tak TK w wyrokach K 7/10, K 18/09).
W świetle art. 144 ust. 3 pkt 17 konstytucji powoływanie sędziów jest prerogatywą prezydenta, co oznacza, że akt urzędowy prezydenta powołania na urząd sędziego nie wymaga do swojej ważności podpisu premiera. Taki charakter omawianej kompetencji nie tyle jest wzmocnieniem pozycji prezydenta wobec władzy sądowniczej, ile służy ochronie tej władzy przed ewentualną ingerencją ze strony rządu jako ośrodka władzy wykonawczej, w tym przede wszystkim ministra sprawiedliwości.

Co z nieprzenoszalnością sędziów

Zgodnie z art. 157 ust. 1 projektowanych przepisów wprowadzających: „Sędzia sądu apelacyjnego, z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, staje się sędzią sądu powszechnego. Minister sprawiedliwości wyznacza sędziemu miejsce służbowe w sądzie regionalnym, utworzonym na obszarze znoszonego sądu apelacyjnego, albo w sądzie okręgowym, którego siedziba mieści się w obszarze właściwości tego sądu regionalnego”. Zawarty w tym przepisie mechanizm pozostawia ministrowi sprawiedliwości zupełną dowolność w dysponowaniu osobą sędziego znoszonego sądu apelacyjnego. W sposób całkowicie arbitralny (przepis nie zawiera żadnych przesłanek „wyznaczania miejsca służbowego”) może on zdecydować o umieszczeniu sędziego w sądzie okręgowym bądź regionalnym.
Unicestwieniu tym samym podlega uprzednia decyzja prezydenta RP wskazująca sędziemu rodzaj i szczebel sądu, do którego został powołany: arbitralną decyzją organu politycznego, jakim jest minister, dokonuje się zmiany jej treści. Obecnie sędzia powoływany jest bowiem do pełnienia swej funkcji w konkretnym sądzie. To wskazanie miejsca stanowi także gwarancję niezawisłego działania, wzmacnia odporność na naciski i presję zewnętrzną, ale także wewnątrz organizacji sądownictwa.
Zagadnienie nieprzenoszalności sędziów jest ściśle związane z zasadą ich nieusuwalności, pełni bowiem podobną rolę gwarancyjną, zapobiegając szykanowaniu sędziów za ich działalność w ramach sprawowania urzędu. Analizując wskazany wyżej art. 157 ust. 1 projektowanych przepisów wprowadzających, nie sposób wykluczyć sytuacji, w której minister sprawiedliwości, kierując się nieweryfikowalnymi przesłankami, wskaże wybranym przez siebie sędziom powołanym uprzednio przez prezydenta RP do pełnienia urzędu w sądach niższego szczebla miejsce w sądzie regionalnym.
Według projektowanych uregulowań podobną swobodą dysponować ma minister sprawiedliwości w sytuacji podejmowania decyzji dotyczących wniosku sędziego o przeniesienie na inne miejsce służbowe, w tym do sądu regionalnego. Zgodnie z projektowanym art. 156 ust. 4 przepisów wprowadzających: „za zgodą sędziego minister sprawiedliwości może wyznaczyć sędziemu sądu rejonowego lub sędziemu sądu okręgowego inne miejsce służbowe, w tym w sądzie regionalnym w przypadku sędziego, który pełnił służbę na stanowisku sędziowskim co najmniej 5 lat”. Podobnie jak w przypadku przewidzianym w art. 157 ust. 1 projektowanych przepisów wprowadzających o przydzieleniu sędziemu miejsca służbowego będzie decydować organ polityczny na podstawie całkowicie nieznanych i niekontrolowalnych przesłanek.
Tymczasem Sąd Najwyższy w uchwale z 17 lipca 2017 r. (sygn. akt III CZP 46/13) podkreślił, że „zasada wykonywania przez sędziego władzy sądowniczej tylko w tym sądzie, do którego został powołany, łączy się nierozerwalnie z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa: przywiązania sędziego do urzędu, nieusuwalności i nieprzenoszalności, i jest jednym z elementów określających istotę i funkcję niezawisłości sędziowskiej. Z tego względu powierzenie ministrowi sprawiedliwości wydawania decyzji o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe słusznie uważane jest za naruszające wskazane zasady i przepisy konstytucji”.

Wybiórcze interpretacje

W uzasadnieniu projektu prawa o ustroju sądów powszechnych projektodawca podnosi, iż „odejście od struktury trójszczeblowej sądownictwa na rzecz dwuszczeblowej nie znajduje przeszkód w przepisach konstytucyjnych” (s. 23). Stwierdzenie to jest prawdziwe, tyle że tego rodzaju zmiana powinna spełniać przesłanki zawarte w art. 180 konstytucji, kształtujące zasadę stabilizacji zawodowej sędziego.
Projektodawca, uzasadniając proponowane zmiany w strukturze sądownictwa, podkreśla, iż mają one umocowanie przede wszystkim w art. 180 ust. 5 Konstytucji RP, stanowiącym, że „w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia”. Należy jednak mieć na uwadze, iż powołany przepis jest fragmentem szerszego uregulowania o charakterze gwarancyjnym, określonego w art. 180 konstytucji, który:
■ wyraża zasadę nieprzenoszalności sędziów, stanowiąc, że sędziowie są nieusuwalni (ust. 1);
■ przewiduje ograniczenia dopuszczalności złożenia sędziego z urzędu, zawieszenia w urzędowaniu, przeniesienia do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli – może to nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2), a w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych dopuszcza przeniesienie sędziego do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia (ust. 5).
Zasada nieprzenoszalności sędziów (czyli stałość ich miejsca służbowego, które wskazane im zostało aktem prezydenta RP powołującym do służby) stanowi jedną z gwarancji niezawisłości sędziowskiej, o której mowa jest w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Artykuł 180 nie ograniczany tu tylko do ust. 5, lecz postrzegany całościowo, należy zatem wykładać z uwzględnieniem gwarantowanej w art. 178 ust. 1 konstytucji zasady niezawisłości sędziowskiej, a nadto ogólnych zasad funkcjonowania władzy sądowniczej – władzy odrębnej i niezależnej od innych władz, zgodnie z art. 173 („Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”).
Wyrażony przez projektodawcę pogląd, że art. 180 ust. 5 konstytucji stwarza podstawę prawną do przeprowadzenia reformy struktury sądownictwa, to nieuprawnione, wybiórcze nawiązanie do jednego tylko przepisu konstytucji (spośród całego Rozdziału VIII: „Sądy i Trybunały”) celem usprawiedliwienia dokonania radykalnych zmian w strukturze sądownictwa. Przy takiej interpretacji i takim wykorzystaniu tego przepisu konstytucyjne gwarancje nieprzenoszalności sędziego będą znacząco osłabione i pozostawione do faktycznego uznania władzy wykonawczej, a niezależność sędziego stanie się iluzoryczna.
Prawotwórcze uprawnienia ministra sprawiedliwości w stosunku do instytucji wymiaru sprawiedliwości nie mają podstawy konstytucyjnej, lecz tylko ustawową. Nie mogą one przełamywać rozwiązań konstytucyjnych, zwłaszcza że minister sprawiedliwości jest organem jednoosobowym, a jego legitymacja jest znacznie mniejsza niż np. legitymacja prezydenta, uprawnionego do tworzenia i znoszenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości. Nie można oprzeć się wrażeniu, iż proponowany model dysponowania osobą sędziego przez ministra sprawiedliwości idzie w ślad za rozwiązaniami dotyczącymi prokuratorów przyjętymi w ustawie o prokuraturze. ©℗