Sposób kalkulowania kar zabezpieczających nie został określony w jakimkolwiek akcie czy dokumencie Unii Europejskiej - mówi prof. Ireneusz C. Kamiński, Instytut Nauk Prawnych PAN.
W swojej ostatniej publikacji przeanalizował pan przepisy, na podstawie których Trybunał Sprawiedliwości UE nałożył na Polskę 500 tys. euro kar dziennie za kontynuowanie wydobycia w kopalni Turów i 1 mln euro za niewstrzymanie działalności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Wnioski są szokujące. Kwestionuje pan nie tylko wysokość kar zabezpieczających, ale wręcz podaje pan w wątpliwość w ogóle stosowania ich jako środków tymczasowych. Zacznijmy od początku. Co przepisy mówią na temat ustalania wysokości kar finansowych jako środków zabezpieczających?
Kary finansowe zarządzane jako środki tymczasowe to nowa praktyka. Do tej pory posłużono się nimi tylko trzykrotnie i za każdym razem postanowienia TSUE były kierowane przeciwko Polsce. Poza dwiema wspomnianymi spawami, trzeci (a chronologicznie pierwszy) przypadek to sprawa Puszczy Białowieskiej, w której TSUE zapowiedział 100 tys. euro dziennie kary w przypadku niepodporządkowania się zakazowi wycinki drzew.
Tymczasem sposób kalkulowania kar zabezpieczających nie został określony w jakimkolwiek akcie czy dokumencie Unii Europejskiej. Odnoszący się do środków tymczasowych art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu UE poprzestaje na ogólnym stwierdzeniu, że Trybunał Sprawiedliwości może zarządzić niezbędne w postępowaniu środki tymczasowe. Nie określa, czy mogą być to środki finansowe.
A w postępowaniach z art. 258 TFUE, dotyczącym Izby Dyscyplinarnej oraz z art. 259 TFUE, czyli w sprawie Turowa, w ogóle nie można orzec sankcji finansowych. Może do tego dojść dopiero w następstwie kolejnej skargi wniesionej przez Komisję Europejską, jeśli państwo nie wykonuje wyroku wydanego przez TSUE, stwierdzającego naruszenie prawa UE. I teraz mamy sytuację, w której wysokość kar zastosowanych jako środek przymuszający, czyli przed wyrokiem, w uderzający sposób nie harmonizuje z wysokością sankcji, jaką TSUE może nałożyć później, za niewykonanie wyroku.
Skąd wiadomo, że skoro teraz kara np. za kontynuowanie działalności kopalni Turów wynosi 500 tys. euro dziennie, to jeśli w sprawie zapadnie wyrok, którego Polska nadal nie wykona, to w następnym postępowaniu kara nie będzie jeszcze odpowiednio wyższa np. 2 mln euro dziennie?
W tym przypadku w traktatach również nie ma regulacji precyzujących sposób szacowania kar finansowych. Ale tę lukę postanowiła wypełnić Komisja, która wypracowała już stałą metodologię kalkulowania wysokości sankcji finansowych, przede wszystkim po to, by zapewnić przewidywalność unijnego prawa i wykluczyć jego arbitralne stosowanie. Tę metodologię stosują też rzecznicy generalni, proponując wysokość kar, oraz TSUE, gdy kary orzeka (co najwyżej zaokrągla je lub nieznacznie modyfikuje). Wielkość danych służących wyliczeniom jest przedstawiana w corocznych, aktualizowanych komunikatach Komisji Europejskiej. Kara pieniężna stanowi iloczyn kilku składników: jednolitej stawki, która wynosi 2683 euro, ciężaru naruszenia (od 1 do 20) współczynnika czasu naruszenia i tzw. współczynnika „n”, zróżnicowanego dla poszczególnych państw UE – dla Polski wynosi on teraz 1,43.
Czyli jak wysoka byłaby taka kara za niewykonanie wyroku TSUE?
Stosując ten nieco skomplikowany wzór, można powiedzieć, że gdyby Polska przegrała sprawę kopalni Turów przed TSUE i tego wyroku nie wykonywała, Komisja mogłaby wystąpić do TSUE o nałożenie kar w wysokości 230 201,40 euro dziennie. Ale wtedy Komisja przyjmowałaby maksymalistycznie, ale zarazem nierealistycznie, że wartość wagi naruszenia byłaby najwyższa możliwa, czyli 20, a jednocześnie Polska nie wykonywałaby wyroku przez co najmniej 30 miesięcy. W „sprawach środowiskowych” (Irlandia, Portugalia) TSUE przypisał jednak ciężarowi naruszenia „trójkę”. Oznacza to, że suma, jaka mogłaby ostatecznie grozić Polsce za zignorowanie wyroku w sprawie Turowa, wyniosłaby 34 530 euro dziennie.
A gdyby wzór stworzony przez Komisję odnieść do kar zabezpieczających, a więc już nałożonych na Polskę?
Wtedy sumy są jeszcze niższe, bo datę nakazu zamknięcia Turowa (środek tymczasowy) i nałożenie kary zabezpieczającej dzielą cztery miesiące. Przy maksymalnym ciężarze naruszenia (20) daje to kwotę 30 393,52 euro dziennie, a dla kalkulacji realistycznej (czyli ciężar jako 3) – jest to 4604 euro dziennie. Innymi słowy, uwzględniając praktykę kar nakładanych przez TSUE na podstawie art. 260, kara zabezpieczająca „za Turów” jest w wariancie maksymalistycznym 16 razy wyższa, niż wynikałoby to z metodologii określonej przez KE, a w wariancie realistycznym – aż 109 razy wyższa.
Analogiczne symulacje można zrobić i w sprawie ID SN. Nie sądzę, by trybunał przyjął w tym przypadku maksymalną wartość dla wagi naruszenia (20); raczej czyniłby to w okolicach połowy skali. Dla dwóch wariantów wysokość kary wyniosłaby 30 693,52 euro dziennie (scenariusz maksymalistyczny) i 15 346,76 euro dziennie (scenariusz realistyczny). Czyli odpowiednio niemal 33 i 65 razy więcej niż milionowa kara zarządzona przez TSUE.
Co Polska może zrobić z tą wiedzą? Czy istnieje jakiś środek odwoławczy, w ramach którego można było podważać zgodność w ten sposób skalkulowanej sankcji z traktatem?
Nie ma niestety środków odwoławczych, co samo przez się też jest problemem prawnym – mówimy przecież o skutecznym środku odwoławczym jako cesze rządów prawa. Dodatkowo w dwóch polskich sprawach kary zabezpieczające zarządziła jednoosobowo wiceprezes, choć Polska wnioskowała o podjęcie decyzji przez wielką izbę, co dawałoby szansę na większą refleksję.
A dlaczego uważa pan, że nie powinno się w ramach środków tymczasowych stosować zabezpieczających kar finansowych?
Gdy przyjmiemy, że pieniężne kary zabezpieczające orzeczone jako środki tymczasowe są możliwe, uzyskujemy następującą sekwencję zdarzeń. Wystąpią one w postępowaniu wszczętym skargą z art. 258 i 259 TFUE, jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez TSUE. Wyrok TSUE te sankcje „wyłącza”. Dopiero co najmniej kilkumiesięczne niewykonywanie wyroku stwierdzającego naruszenie prawa UE może spowodować, że KE zdecyduje się ma kilkuetapową procedurę z art. 260 TFUE, która może, ale nie musi skończyć się ponowną skargą do TSUE. Dopiero zakończenie postępowania z art. 260 TFUE przez TSUE wyrokiem uprawnia do nałożenia kar finansowych.
Czy zatem jest to wina niedoskonałości przepisów traktatu czy niewłaściwej praktyki TSUE?
Odpowiedź zależy od tego, jak spojrzymy na traktaty. Są one wyrazem zgody państw. Członkowie UE zgodzili się na przepis o karach finansowych jako orzekanych w ramach specjalnej i dodatkowej procedury, którą Komisja może uruchomić dopiero wtedy, gdy nie jest wykonywany wyrok TSUE stwierdzający złamanie unijnego prawa. Finansowe kary zabezpieczające trudno więc zaakceptować właśnie ze względu na brzmienie traktatów. Czy jest to wada traktatów? Można tak twierdzić w ramach myślenia życzeniowego – dobrze byłoby mieć inny traktat. Ale on jest taki, jaki jest. I TSUE nie może go „poprawiać” czy „rozwijać”. ©℗
Rozmawiał Piotr Szymaniak
