Czy sędziowie pokoju mogą uzdrowić polskie sądownictwo?
Według badań opinii społecznej zdecydowana większość Polaków negatywnie ocenia pracę sądów powszechnych. Analizując raporty publikowane corocznie przez CBOS, wyraźnie widzimy, że krytyczna ocena sądów przez ostatnie lata jeszcze się znacząco pogłębia. Dostrzegając tę tendencję oraz palący problem kryzysu sądownictwa, zespół powołany w marcu 2021 r. przez Prezydenta RP dość szybko przygotował projekt ustawy o sądach pokoju. Jakie rozwiązania proponuje prezydent i czy mogą się one okazać skuteczną receptą na wspominany kryzys sądownictwa w Polsce?
Palące problemy
Celem autorów projektu jest odciążenie „zawodowego” wymiaru sprawiedliwości od spraw tzw. małej wagi, przybliżenie wymiaru sprawiedliwości do społeczności lokalnych, a także odformalizowanie i przyspieszenie procedur sądowych w sprawach drobnych.
Aby wypunktować najważniejsze bolączki polskiego wymiaru sprawiedliwości, nie trzeba szukać daleko. Czasem wystarczy już sama wizyta w sądzie, gdzie często możemy się spotkać z widokiem akt przewożonych na wózkach jak z hipermarketów. Zapewne każdy ze spotkanych tam sędziów jako jedno z pierwszych niedomagań towarzyszących jego pracy wskaże zapewne znaczące obciążenie sprawami natury techniczno-administracyjnej oraz brak profesjonalnej, wyspecjalizowanej pomocy asystenckiej. To wszystko powoduje przewlekłość postępowań. Jak podkreślają w jednym ze swoich raportów dotyczących efektywności polskiego sądownictwa Fundacja FOR i Helsińska Fundacja Praw Człowieka, to jeden z najważniejszych problemów polskiego wymiaru sprawiedliwości. Nie zapominajmy przy tym, że poziom zatrudnienia w polskich sądach jest relatywnie wysoki (w porównaniu z innymi krajami należącymi do Rady Europy). Podobnie jak stopień wydatków publicznych na wymiar sprawiedliwości oraz liczba sędziów w przeliczeniu na liczbę mieszkańców (co również wynika z raportu Fundacji FOR i HFPC).
Warto podkreślić, że wiele z rozwiązań największych problemów sądownictwa nie wymaga zmian natury legislacyjnej, co często podkreślają zarówno sędziowie, jak i specjaliści od zarządzania.
Powrót do przeszłości
Dokonując uważnej lektury uzasadnienia projektu, już na pierwszy rzut oka wyraźnie widać obszerne nawiązania do tradycji i historii polskiego sądownictwa, szczególnie z okresu międzywojennego. Projekt ustawy do rozwiązań historycznych bezpośrednio odnosi się zarówno w terminologii, jak i propozycjach instytucjonalnych. Autorzy projektu wyraźnie przy tym zaznaczają, że „rozwiązania zaprojektowano z myślą o dzisiejszych wymogach ustrojowych oraz aktualnych potrzebach reformy sądownictwa w celu poprawy jego efektywności”. W uzasadnieniu projektu ustawy próżno jednak szukać odwołań do aktualnych raportów czy badań autorstwa nie tylko Ministerstwa Sprawiedliwości, ale i organizacji pozarządowych czy polskich think-thanków, wyraźnie wskazujących kierunki koniecznych zmian w polskim sądownictwie.
Przykład innych państw
Instytucję sędziego pokoju (ang. justice of peace) odnajdziemy w wielu państwach, np. w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, Australii, Kanadzie. Jak widać z wyliczenia, jest to instytucja charakterystyczna zdecydowanie dla państw anglosaskich oraz systemu common law. W kontynentalnych systemach prawnych instytucja sędziego pokoju występuje o wiele rzadziej, a jeżeli już, to często ma odmienny charakter i inną funkcję. Przykładowo w Szwajcarii sądy pokoju pełnią funkcję sądów pojednawczych. Zgodnie z tamtejszą procedurą cywilną (Zivilprozessordnung) przed skierowaniem sprawy do sądu pierwszej instancji powinno odbyć się postępowanie pojednawcze.
Proponowane rozwiązania przypominają model stosowany w Królestwie Belgii, gdzie kandydat na sędziego pokoju musi mieć ukończone 35 lat, posiadać określone wykształcenie prawnicze oraz staż zawodowy. Do jurysdykcji belgijskich sądów pokoju należą m.in. powództwa, w których kwota roszczenia nie przekracza kwoty 2,5 tys. euro (z wyjątkiem sporów pomiędzy przedsiębiorstwami).
Argument konstytucyjny
Autorzy projektu odwołują się również do postanowień Konstytucji RP. Jej art. 182 zakłada udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2005 r. (sygn. akt P 16/04) orzekł, że „z punktu widzenia zakresu udziału czynnika społecznego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oznacza to, że udział ten może być ograniczony do niektórych spraw; wyłącza to jednak możliwość takiej regulacji, by w sprawach danej kategorii wymiar sprawiedliwości należał wyłącznie do czynnika społecznego”. Co istotne, wymiar sprawiedliwości sprawowany przez obywateli musi realizować te same gwarancje, co wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sędziów zawodowych. Kluczowa jest treść art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przyznającego każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Niezwykle ważne jest zatem, aby koncepcji włączenia sędziów pokoju w system wymiaru sprawiedliwości (w znaczeniu konstytucyjnym) towarzyszyło wyeliminowanie zagrożeń dla niezawisłości i niezależności sędziego pokoju, a przez to poszanowanie prawa do rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły i niezależny sąd w rozumieniu art. 45 konstytucji. Podkreślają to również autorzy projektu.
Czy proponowane rozwiązania ustawowe tę niezawisłość i niezależność „nieprofesjonalnych” sędziów w wystarczającym stopniu chronią? Co do tego wielu prawników może mieć wątpliwości, podnosząc dwa kluczowe argumenty:
- sędzia pokoju nie będzie pełnił swojego urzędu dożywotnio (sędziowie pokoju mają być powoływani na sześcioletnią kadencję),
- pełnienie urzędu przez sędziego pokoju będzie uzależnione od wyboru przez lokalną społeczność.
Miejmy na uwadze, że każdym wyborom może, a wręcz powinna towarzyszyć kampania wyborcza. Czy deklaracje i obietnice kampanijne mogą wpłynąć na przyszłą niezależność sędziego? Pytanie to jest raczej retoryczne, szczególnie biorąc pod uwagę brak kultury tego typu wyborów sędziów we współczesnej Polsce.
Co ciekawe, przy tworzeniu poprzedniego projektu ustawy o sądach pokoju w 2019 r. (autorstwa Ministerstwa Sprawiedliwości) dość wyraźny był argument konieczności zmian w konstytucji oraz wprowadzenia do niej instytucji sędziów pokoju. W uzasadnieniu najnowszego projektu tego typu propozycja już się nie pojawia.
Wybór sędziego – model hybrydowy
Przepisy projektu odnoszące się do przyjętego modelu wyłaniania sędziów pokoju w wyborach powszechnych nie posiadają odpowiedników w innych obowiązujących ustawach dotyczących sądownictwa w RP. Proponowane rozwiązania stanowią powiązanie przepisów formułujących wymagania względem sędziów pokoju (w tym zakresie powtarzając analogiczne przepisy dotyczące warunków stawianym sędziom zawodowym) z przepisami normującym proces wyborczy (zawartymi głównie w ustawie z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy). W ten proces „wkomponowano” również Krajową Radę Sądownictwa, powierzając jej m.in. rolę prowadzenia Listy Kandydatów na Sędziów Pokoju.
Pomysłodawcy projektu podkreślają, że na etapie wyborczym nie jest jeszcze konieczne, aby kandydaci, którzy w przyszłości mogą objąć stanowisko sędziego pokoju, rezygnowali z dotychczasowego zatrudnienia, pełnionych funkcji albo wykonywanego zawodu lub rezygnowali z posiadanych akcji lub udziałów w spółkach prawa handlowego czy też przynależności do partii politycznej. Po dokonaniu wyboru sędziów pokoju oraz po weryfikacji przez Krajową Radę Sądownictwa możliwości powołania do pełnienia urzędu (analogicznie jak w przypadków sędziów zawodowych), KRS przedstawi Prezydentowi RP sędziego pokoju wraz z wnioskiem o powołanie.
Kto może zostać sędzią pokoju?
Na sędziego pokoju może, według projektu, zostać wybrana osoba, która m.in.:
- ma wyłącznie obywatelstwo polskie,
- ukończyła wyższe studia prawnicze w RP i posiada tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w RP,
- przez co najmniej trzy lata wykonywała czynności wymagające wiedzy prawniczej bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, stosowaniem lub tworzeniem prawa,
- nie ukończyła 70 lat.
Co istotne, ustawa wyklucza z możliwości powołania m.in. funkcjonariuszy publicznych, adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych, doradców restrukturyzacyjnych lub rzeczników patentowych, jak również aplikantów tych zawodów. Wyłączeni są również zawodowi sędziowie, ale tylko ci, którzy pełnili swój urząd przez co najmniej cztery lata.
W projekcie dla kandydatów na sędziów pokoju przyjęto mniejsze wymagania niż te, które trzeba będzie spełnić do objęcia stanowiska sędziego pokoju po przeprowadzeniu wyborów. Zdaniem autorów projektu jest to konsekwencja potrzeby umożliwienia jak najszerszemu gronu kandydatów startu w wyborach i weryfikacji ich kandydatury przez wyborców.
Wynagrodzenie sędziego pokoju ma wynieść 80 proc. wynagrodzenia zasadniczego w stawce pierwszej sędziego sądu rejonowego. Jest to wynagrodzenie równe z wynagrodzeniem asesora sądowego.
Organizacja sądów pokoju
W projekcie ustawy przyjęto, wzorem doświadczeń historycznych, że sądy pokoju powinny wyróżniać się niskim poziom zbiurokratyzowania oraz prostotą organizacyjną. Dlatego też przewiduje się ustanowienie tylko dwóch organów dla danego sądu pokoju: prezesa sądu pokoju (którym będzie zawsze z urzędu prezes sądu rejonowego, przy którym działa sąd pokoju) oraz dyrektora sądu pokoju (którym będzie zawsze z urzędu dyrektor sądu rejonowego, przy którym działa sąd pokoju). Prezesem i dyrektorem sądu pokoju będzie można być w okresie sprawowania funkcji w sądzie rejonowym.
Nasuwa się pytanie, czy ten minimalizm kadrowy i organizacyjny pozwoli sądom pokoju rzeczywiście sprawnie funkcjonować. Ustawa nie przewiduje powołania profesjonalnej, wyspecjalizowanej pomocy asystenckiej dla sędziów. Projekt ustawy mówi tylko ogólnikowo, że „w sądach pokoju mogą być zatrudniani asystenci sędziów i starsi asystenci sędziów”. Tego typu schemat obecnie funkcjonuje w polskim sądownictwie powszechnym, jednak jak wynika z raportów oraz doświadczeń samych sędziów – niekoniecznie sprzyja on efektywności wymiaru sprawiedliwości.
Koszty proponowanych rozwiązań
Wprowadzenie nowej instytucji wiąże się z dość dużymi wydatkami z budżetu państwa. Samo tylko przeprowadzenie wyborów na sędziów kosztować ma około 220 mln zł. Wydatki dla budżetu państwa związane z obowiązywaniem ustawy w zakresie kosztów organizacji i funkcjonowania sądów pokoju autorzy projektu szacują na kwotę 196 mln zł.
Według szacunków autorów projektu wydatki budżetu państwa na wynagrodzenia w sądach pokoju będą wynosiły 560 mln zł. Jak łatwo zatem policzyć, na sam początek funkcjonowania ustawy potrzebny będzie prawie 1 mld zł.
Ocena proponowanych rozwiązań
Autorzy projektu dość trafnie zdefiniowali potrzeby polskiego wymiaru sprawiedliwości. Istnieją jednak uzasadnione wątpliwości co do tego, czy proponowane rozwiązanie jest w stanie te potrzeby zaspokoić. Lektura uzasadnienia projektu oraz tekstu samej ustawy prowadzi do wniosku, że kluczowe znaczenie przy tworzeniu projektu miał bardziej argument natury historycznej i sentymentalnej niż pragmatycznej. Zamiast poprawy funkcjonowania obecnie istniejących i funkcjonujących wydziałów sądów rejonowych i okręgowych, proponowane jest wprowadzenie de facto całkowicie nowej instytucji wymiaru sprawiedliwości. Instytucji wymagającej stworzenia blisko 4 tys. nowych etatów sędziowskich oraz blisko 10 tys. etatów asystencko-administracyjnych (przy stosunkowo i tak wysokim poziomie zatrudnienia w polskich sądach oraz wysokim stopniu wydatków publicznych na wymiar sprawiedliwości w porównaniu z innymi krajami Rady Europy).
Kolejną kwestią jest brak we współczesnej Polsce tradycji i kultury powszechnych wyborów sędziów (tak charakterystycznej dla krajów common law) oraz możliwe prowadzenie przez sędziów kampanii wyborczej. Pytanie, czy zamiast zakładanego zwiększenia zaufania obywateli do sędziów oraz poprawy efektywności wymiaru sprawiedliwości nie zostanie osiągnięty efekt odwrotny. Jak dostrzegają autorzy projektu, „[…] jak wynika z historycznoprawnych badań instytucji sądów pokoju w okresie II Rzeczypospolitej – współczesne oceny ich działalności są umiarkowanie pozytywne […]”. Jako główna przyczyna negatywnych ocen nie jest wskazywana specyfika instytucji sędziego pokoju, a bardziej chaos prawny towarzyszący okresowi międzywojennemu. Pytanie, czy chcemy po raz drugi wchodzić do tej samej rzeki?
Autor jest doktorem nauk prawnych, adwokatem w kancelarii COGENTS Skibicki Dończyk adwokaci. Specjalizuje się w compliance oraz prawie farmaceutycznym
