Chcielibyśmy obalić kilka mitów powstałych wokół tej ustawy. Przede wszystkim nie jest prawdą, co twierdzi wielu polityków i publicystów, że pozostawia ona możliwość dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnej - piszą adwokaci z kancelarii Porwisz i Partnerzy.
Powiedzmy to bez ogródek. Przyjęta 11 sierpnia br., podpisana 14 sierpnia przez prezydenta Andrzeja Dudę i opublikowana już w Dzienniku Ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) ostateczna wersja nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, która wejdzie w życie już 16 września, po prostu uniemożliwia odzyskanie mienia lub otrzymanie odszkodowania za nieruchomości zabrane przez komunistyczne państwo. Także tym, którzy od 15 czy 20 lat czekają na rozstrzygnięcie swojej sprawy przez urzędy i sądy.
Nowelizacja przewiduje dwie cezury czasowe. Pierwsza to 10 lat. Oznacza, że nie można uznać decyzji za nieważną, jeśli od jej wydania upłynęło 10 lat. Można jedynie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa. To pozwala starać się o odszkodowanie. Drugą cezurą jest przytaczane przez wszystkich 30 lat. Po ich upłynięciu nie można rozpocząć już żadnego postępowania w sprawie takiej decyzji, czyli nie można stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa.
Ponadto zgodnie z nowymi przepisami wszystkie trwające przed urzędami postępowania, które rozpoczęły się później niż 30 lat od wydania decyzji i nadal trwają, zostają umorzone z mocy prawa, a więc bez żadnego rozstrzygnięcia. Jest to sprzeczne z Konstytucją RP, Powszechną deklaracją praw człowieka i generalnymi zasadami państwa prawa.
Konstytucja RP zakłada „ochronę interesów w toku” i „ochronę praw nabytych”. Jednostka może prowadzić swoje interesy w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Może i ma prawo liczyć, że określone uprawnienie nie zostanie odebrane nagle, bez uprzedzenia i bez rozwiązań przejściowych.
Chcielibyśmy obalić kilka mitów powstałych wokół nowelizacji. Nie jest prawdą, co twierdzi wielu polityków i publicystów, że pozostawia ona możliwość dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnej. Podstawą postępowania cywilnego musi bowiem być stwierdzenie, że decyzja administracyjna (w tym przypadku wywłaszczeniowa) została podjęta z naruszeniem prawa.
Skoro po upływie 30 lat nie będzie możliwe zbadanie, czy dana decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa, to dokument konieczny do postępowania cywilnego nie będzie wydany.
Przygotowując przepisy, powoływano się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. Wydaje się jednak, że jest on wykorzystywany instrumentalnie. Dotyczył bowiem wyjątkowej sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji zaszkodziło obywatelowi. Bo wcześniej nabył prawa na podstawie decyzji uznanej za nieważną po upływie ponad 50 lat. Celem wyroku nie było więc chronienie mienia Skarbu Państwa. Trybunał nie wypowiadał się też co do dochodzenia odszkodowania za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Uznał jedynie, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (czyli powrót do stanu sprzed jej wydania) powinna mieć jakieś ograniczenie czasowe.
W dyskusji pojawia się także hasło „mafii reprywatyzacyjnych”, które dzięki nowelizacji przestaną istnieć. To kolejny mit. Przyjęta przez Senat i odrzucona przez Sejm poprawka, zgodnie z którą postępowania w toku miały być dokończone, wyłączała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem także zwrotu mienia. Pozwalała tylko na stwierdzenie, że dana decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa i na dochodzenie wyłącznie odszkodowania, a nie zwrotu nieruchomości. A to oznacza, że przejęcie jakiejkolwiek nieruchomości przez „mafię reprywatyzacyjną” nie byłoby możliwe.
Warto pamiętać, że wszystkie sprawy reprywatyzacyjne dotyczą wyłącznie zwrotu majątku zabranego z naruszeniem komunistycznego prawa lub otrzymania odszkodowania. Nie wystarczy, że „właściciel się zgłosi”. Trzeba jeszcze wykazać, że majątek został zabrany z naruszeniem prawa powszechnie uważanego za niesprawiedliwe i krzywdzące, uchwalonego w czasie rządów komunistycznych. Jego skutkiem było przejęcie przez państwo prywatnych majątków bez żadnego odszkodowania albo za symboliczną kwotę. Większość tych decyzji wydana została w latach 40., 50. i 60. XX wieku – a zatem już w 1990 r. od ich wydania minęło 30 lat. Należy podkreślić, że do 1991 r. nie było prawnej możliwości skutecznego kwestionowania tych decyzji.
Długość postępowań
Decyzje wydawane przez organy administracji kolejnych instancji były uchylane w wyniku odwołań i/lub skarg. Cały „cykl odwoławczy”, razem z sądami administracyjnymi do NSA włącznie, może trwać nawet 5–10 lat, a jeśli w następstwie wyroków sądów administracyjnych decyzje były uchylane, „cykl” ten się powtarzał w części lub w całości. Znamy postępowania, które trwają już kilkanaście, a nawet ponad 20 lat, i do tej pory nie zostały zakończone ostateczną decyzją.
Przyjęte rozwiązania prawne dotkną osoby, które uzyskały korzystne orzeczenia sądów administracyjnych obowiązujące wszystkie urzędy, ale ponieważ decyzja nie została wydana – sprawa zostanie zakończona bez rozstrzygnięcia dającego prawną możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. Warto wyjaśnić, że sądy administracyjne nie wydają decyzji jako takiej, tylko badają, czy urzędy działały zgodnie z prawem. Jeśli nie, to ich decyzja jest uchylana i organ musi zająć się sprawą ponownie, ale tym razem jest związany interpretacją prawa dokonaną przez sąd administracyjny. I musi wydać nową decyzję. Jeśli tego nie zrobił, formalnie dana sprawa nie jest zakończona, a zatem obejmuje ją nowelizacja.
Kolejną przedłużającą postępowania kwestią są sprawy spadkowe. W przypadku wielu nieruchomości samo stworzenie listy potencjalnych spadkobierców jest skomplikowane, zwłaszcza że często dotyczy osób mieszkających poza granicami Polski. Uregulowanie spadku wymaga sprowadzania dokumentów z zagranicy, a niektórzy uczestnicy z racji zaawansowanego wieku umierają (co oznacza odrębne postępowanie spadkowe) – wszystko to powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej wywłaszczenia trwa naprawdę długo. Co prawda postępowanie może zacząć jedna osoba, ale udział w nim muszą wziąć wszyscy dawni właściciele lub ich następcy prawni. Najczęściej są to spadkobiercy, którzy muszą mieć prawa spadkowe potwierdzone orzeczeniem polskiego sądu. Dopóki więc nie zakończą się sprawy spadkowe, decyzja nie może zostać wydana.
Wiele znacjonalizowanych nieruchomości zostało sprzedanych kolejnym podmiotom, a mieszkania komunalne lokatorom. Oczywiście są oni chronieni tzw. rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i nikt im tych mieszkań nie zabierze. Dawny właściciel mógł liczyć tylko na odszkodowanie. Ale orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęło, że wszyscy, a więc także i nowi właściciele, są stronami w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji/wydania jej z naruszeniem prawa. Mamy więc do czynienia z kilkunastoma czy kilkudziesięcioma osobami. Jeśli ktoś umrze – musi być przeprowadzone osobne postępowanie spadkowe. A to oznacza, że do czasu potwierdzenia praw do spadku sprawa administracyjna nie może się zakończyć. Dla dawnego właściciela są to zupełnie obce osoby – nawet uzyskanie aktu zgonu nieżyjącego, nowego właściciela, aby rozpocząć postępowanie, bywa problematyczne. Postępowanie wstrzymuje się nawet, gdy spośród 100 uczestników umrze jeden. Pozostali muszą czekać na potwierdzenie praw spadkowych. Nawet ustanowienie kuratora spadku nie przyspiesza procedowania, ponieważ odbywa się w sądzie cywilnym i – jak wszystkie postepowania sądowe – trwa. Wiele trwających spraw, które zostaną umorzone w wyniku nowelizacji, nie zakończyło się właśnie ze względu na trwające sprawy spadkowe.
Inne konsekwencje
Nowelizacja, o czym rzadko się wspomina, dotyczy także innych decyzji, np. komunalizacyjnych. Na ich podstawie gminy stawały się właścicielami nieruchomości Skarbu Państwa. Dotychczas, jeśli dawny właściciel otrzymywał stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej (albo uchylenie innego orzeczenia o przejęciu mienia przez Skarb Państwa), to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej było formalnością (choć to postępowanie też nie było błyskawiczne).
Jeśli teraz stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie będzie możliwe, a większość z nich została wydana dawniej niż 10 lat temu, to właściciel nie odzyska nieruchomości w naturze. Ponieważ chciał odzyskać budynek, to nie mógł starać się o finansowe odszkodowanie. Teraz, nawet po stwierdzeniu, że decyzja komunalizacyjna była wydana z naruszeniem prawa, nie ma pewności, czy właściciel będzie mógł dostać odszkodowanie. Najpewniej związek przyczynowy między szkodą a decyzją komunalizacyjną będzie kwestionowany. Orzecznictwo jest naprawdę trudne do przewidzenia.
Oczywiście można się zastanawiać, dlaczego byli właściciele lub ich spadkobiercy nie podjęli działań wcześniej. Decyzje Sejmu, w tym odrzucenie poprawki Senatu, dotykają jednak nie tylko tych, którzy do tej pory nic nie zrobili, ale przede wszystkim tych, którzy podjęli odpowiednie kroki.
Do tej pory nie było żadnej granicy czasowej, więc wprowadzając nowe rozwiązania powinno się stosować dość długie vacatio legis, a przede wszystkim umożliwić ukończenie postępowań rozpoczętych przed wejściem w życie nowelizacji. Tego wymaga uczciwość państwa wobec obywateli i zapewnienie zgodności nowej regulacji z elementarnymi zasadami państwa prawa.
Dwa lata temu rozwiązano żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w sytuacji gdy nie zostały wykorzystane na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu. Wtedy przyjęto ustawę, zgodnie z którą nie można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli od jej wywłaszczenia upłynęło 20 lat. Jednocześnie jednak umożliwiono dokończenie trwających postępowań, a w ciągu roku od wejścia w życie ustawy można było zgłaszać nowe wnioski dotyczące wywłaszczeń starszych niż 20 lat (ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 4 kwietnia 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 801).
Dlaczego osoby, którym zabrano ich własność z rażącym naruszeniem prawa, mają być w gorszej sytuacji niż te, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości tak, jak planowano? Zgodnie z polską konstytucją wszyscy obywatele są równi wobec prawa, a nowelizacja k.p.a. narusza tę zasadę i ponownie nacjonalizuje prywatny majątek.