Opublikowana już w Dzienniku Ustaw nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), która wejdzie w życie 16 września 2021 r., to nie tylko zarzewie konfliktu dyplomatycznego z Izraelem. To także błędna implementacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prowadząca do naruszenia prawa do sądu, a w konsekwencji zarówno konstytucji, jak i Europejskiej konwencji praw człowieka.
dr Lech Gniady, radca prawny wspólnik w kancelarii Peter Nielsen & Partners
Prezydent RP, odnosząc się do nowelizacji, wskazał: „(…) z zadowoleniem przyjmuję fakt, że nowa ustawa nie zamyka drogi do odszkodowań dla dawnych właścicieli, którzy nadal mogą korzystać z postępowań cywilnych”.
Niestety, o ile powyższe stwierdzenie było prawidłowe w kontekście pierwotnej wersji projektu, który trafił do Sejmu, to ustawa, którą prezydent podpisał, drogę do odszkodowań w większości przypadków ewidentnie zamyka.
Kluczowa w tym zakresie jest odpowiedź na pytanie, czy obecnie można uzyskać orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa – w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnych z okresu powojennego. Orzeczenie takie to jedno z możliwych rozstrzygnięć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ wydaje je, jeśli z jednej strony dostrzega przesłanki nieważności, a z drugiej strony nie może orzec o nieważności decyzji na skutek upływu czasu lub też z uwagi na nieodwracalne skutki prawne.
Orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa to szczególna konstrukcja, dzięki której zaskarżana decyzja pozostaje w mocy, a więc nie można np. dokonać fizycznego zwrotu niezasadnie znacjonalizowanej nieruchomości (a tego dotyczył wyrok TK), ale jednocześnie strona, która takie orzeczenie uzyskała, ma możliwość dochodzenia odszkodowania przed sądem.
Przy tym, zgodnie z art. 4171 par. 2 kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem tej decyzji. Niewątpliwie nie ma możliwości dochodzenia naprawienia szkody związanej z decyzją administracyjną, jeśli strona nie uzyska wcześniej orzeczenia, że decyzja ta była niezgodna z prawem.
KPA - skrót
Tymczasem nowelizacja wprowadza nowy art. 158 par. 3 k.p.a., zgodnie z którym nie będzie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. W praktyce chodzi o wszystkie decyzje wydane w okresie PRL. Jeżeli nie wszczyna się postępowania w tym zakresie, to nie można również wydać żadnego z rozstrzygnięć, jakie ustawa dopuszcza, tj. ani rozstrzygnięcia o nieważności, ani – co szczególnie istotne – orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.
Co gorsza, w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. ustawodawca wprowadził przepis przejściowy. Na jego podstawie wszystkie postępowania w toku, które zostały wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie zostały zakończone do wejścia w życie tej ustawy, umarza się z mocy prawa.
Ustawodawca zdaje się pomijać, że nie było w Polsce faktycznej możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych co najmniej do 1989 r. Już więc w momencie pojawienia się realnej możliwości kwestionowania decyzji PRL-owskich w przypadku wielu z nich ten okres 30 lat minął.
Dodać trzeba, że postępowania te nieraz trwają po kilkanaście lat, najczęściej z powodu systemowego odmawiania stwierdzania nieważności, niezależnie od tego, czy wniosek strony był prawnie usprawiedliwiony, czy też nie.
Wracając do wypowiedzi prezydenta – nie wspomniał on, że dawni właściciele mogą dochodzić roszczeń w toku postępowań cywilnych, tylko jeżeli przed dniem wejścia w życie nowelizacji uzyskali ostateczną decyzję administracyjną, która potwierdza wadliwość decyzji nacjonalizacyjnej.
Jeśli dawny właściciel takiej decyzji nie zdążył uzyskać, to już jej obecnie nie dostanie. A bez niej można iść do sądu jedynie po to, aby sprawę przegrać…
Czy więc nowa ustawa nie zamyka drogi do odszkodowań? Zamyka. Chyba że ktoś wcześniej tę drogę zdążył już w połowie przebyć.
Tymczasem zgodnie z art. 77 ust. 1 konstytucji: „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”. Artykuł 77 ust. 2 stanowi zaś, że „ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”.
Obecnie zaś także osoby, które od lat prowadziły postępowania w sprawie nieważności PRL-owskich decyzji nacjonalizacyjnych, ale nie zdążyły uzyskać decyzji stwierdzającej wadliwość takiej nacjonalizacji (również na skutek przewlekłości postępowań administracyjnych), tracą możliwość dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez Polskę Ludową.
Stanowi to w moim przekonaniu zarówno naruszenie art. 77 konstytucji, jak i art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji praw człowieka. Nie jest to również należyte wykonanie wyroku TK, którego sednem było zakwestionowanie możliwości dokonywania zwrotu w naturze znacjonalizowanego mienia pomimo upływu znacznego czasu od wydania decyzji nacjonalizacyjnej – a nie pozbawienie możliwości dochodzenia odszkodowania.
