Subskrybuj nas na Youtube
Sama Konstytucja RP wymaga, by Rzeczpospolita przestrzegała wiążącego ją prawa międzynarodowego
Wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 2021 r. Prezes Rady Ministrów wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją RP kilku przepisów wiążącego Polskę Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), tj. art. 1, art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu. Są to przepisy formułujące podstawy działalności Unii Europejskiej i wyznaczające podstawowe wartości, na których opiera się Unia Europejska. Wnioskodawca zarzuca, że orzecznictwo TSUE (a także – w mniejszym zakresie – sądów krajowych) nadało tym przepisom brzmienie, które zdaniem wnioskodawcy budzi wątpliwości konstytucyjne. Chodzi tutaj o art. 1 akapit pierwszy i drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE, który rozumiany jest w taki sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania konstytucji lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z konstytucją; art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiany w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej, organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z konstytucją, oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE, rozumiany jako uprawniający sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez prezydenta oraz kontroli uchwały KRS dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do prezydenta o mianowanie sędziego.
To złe pytanie
Prezes Rady Ministrów we wspomnianym wniosku na plan pierwszy wysuwa problem, który w publicznej dyskusji stanowi pytanie: co jest ważniejsze – Konstytucja czy prawo europejskie (unijne)?
Oczywistością, chyba przez nikogo niekwestionowaną, jest multicentryczność naszego systemu prawnego. Jest on swoistą „mozaiką”, na którą składają się normy prawa krajowego na czele z Konstytucją RP, prawo europejskie (unijne) z jego systemem wartości, oraz instrumenty prawa międzynarodowego z Europejską konwencją praw człowieka na czele. Wskazując jako wzorce kontroli konstytucyjnej zakwestionowanych przepisów TUE art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 178 ust. 1, art. 186 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, prezes Rady Ministrów stwierdza, że dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyroki zapadłe w sprawach o sygn.: K 18/04, K 32/09, SK 45/09) w wyniku „aktywizmu orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej” nie jest już wystarczające do efektywnego zapewnienia faktycznej nadrzędności konstytucji nad prawem Unii Europejskiej. W jego ocenie doszło bowiem do przyznania sądom oraz innym podmiotom stosującym prawo nieznanej prawu polskiemu kompetencji podejmowania rozstrzygnięć z pominięciem konstytucji także wtedy, kiedy takie rozstrzygnięcie jest niezgodne z ustawą zasadniczą.
Wspólny porządek prawny
Pytanie o to, jak pogodzić gwarantowaną przez konstytucje państw członkowskich UE zasadę nadrzędności konstytucji z zasadą pierwszeństwa prawa europejskiego, od dawna jest przedmiotem rozważań doktryny oraz wypowiedzi orzeczniczych sądów krajowych poszczególnych państw członkowskich UE oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Członkostwo w UE wymusza konstruktywne łączenie polskiego systemu konstytucyjnego z europejskim (unijnym). Obydwa te systemy powinny być postrzegane w kontekście wzajemnego poszanowania i współpracy, a nie – jak sugeruje się to w przywołanym wniosku – zasady hierarchicznego podporządkowania. Pytanie o hierarchiczne pierwszeństwo norm nie jest tu właściwe. Przykładem stosowania prawa konstytucyjnego na styku z europejskim mechanizmem poszanowania i współpracy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 1/05 (szkoda, że nie został wspomniany we wniosku premiera), w którym TK oceniał konstytucyjność art. 607t par. 1 kodeksu postępowania karnego w zakresie, w jakim zezwalał on na przekazanie obywatela polskiego do państwa członkowskiego UE na podstawie europejskiego nakazu aresztowania (przepis ten implementuje do polskiego porządku prawnego unijną decyzję ramową). Zadający pytanie sąd okręgowy miał wątpliwości, czy przewidziana w powyższym przepisie instytucja „przekazania” nie naruszała gwarancji zakazującej ekstradycji obywatela polskiego, która w ujęciu art. 55 ust. 1 Konstytucji RP w pierwotnym brzmieniu była bezwzględna. Stwierdzając niekonstytucyjność przepisu i odraczając o 18 miesięcy utratę jego mocy obowiązującej, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił art. 9 konstytucji, który stanowi, że „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego” oraz powinności wynikających z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Mając na uwadze właśnie obowiązki, jakie Polska przyjęła na siebie w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej, TK w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że w okresie odroczonej utraty mocy przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP niezbędne jest rozważenie takiej zmiany ustawy zasadniczej, która umożliwi nie tylko pełną, lecz także zgodną z konstytucją implementację przepisów unijnych. Podkreślił nadto, że „art. 9 konstytucji jest nie tylko doniosłą deklaracją wobec społeczności międzynarodowej, ale także zobowiązaniem organów państwa, w tym rządu, parlamentu i sądów, do przestrzegania prawa międzynarodowego wiążącego Rzeczpospolitą Polską. Realizacja tego obowiązku wymagać może – obok stosownych zmian w krajowym porządku prawnym – podejmowania przez organy władzy publicznej, w ramach przypisanych im kompetencji, konkretnych zachowań”. Jak podkreślono w uzasadnieniu tego wyroku, wskazana byłaby nowelizacja art. 55 ust. 1 konstytucji, tak by przepis ten przewidywał wyjątek od zakazu ekstradycji obywateli polskich dopuszczający ich przekazywanie innym państwom członkowskim Unii. Trybunał przywołał przy tym przykłady zmian w krajowym porządku prawnym niektórych innych państw członkowskich UE (np. nowelizację Konstytucji V Republiki Francuskiej na podstawie decyzji Rady Konstytucyjnej w następstwie ratyfikacji Traktatu z Maastricht, który w zakresie biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych naruszał art. 3 konstytucji; zmianę konstytucji Hiszpanii w wyniku orzeczenia tamtejszego Trybunału Konstytucyjnego w zakresie biernego prawa wyborczego w wyborach lokalnych; zmianę przepisu Ustawy Zasadniczej RFN dotyczącego zatrudnienia kobiet w armii w wyniku wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 2000 r. w sprawie C-285/98 Tanja Kreil).
Warto przypomnieć, że nowelizacja konstytucji w celu zapewnienia możliwości pełnej implementacji przepisów prawa unijnego istotnie nastąpiła. Stało się to podczas V kadencji Sejmu RP, kiedy rządy sprawowała koalicja Prawa i Sprawiedliwości, Ligi Polskich Rodzin i Samoobrony, ustawą z 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 200, poz. 1471).
W innym wyroku, także dotyczącym przepisów implementujących prawo unijne (sygn. SK 26/08), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „Na Trybunale Konstytucyjnym, podobnie jak na innych organach stosujących prawo w państwach członkowskich Unii Europejskiej, spoczywa obowiązek proeuropejskiej interpretacji wewnętrznych przepisów prawnych”.
Podział kompetencji
Warto także przywołać postanowienie TK w sprawie o sygn. P 37/05, w którym przypomniano zasady podziału kompetencji pomiędzy sądami państw członkowskich a Trybunałem Sprawiedliwości UE (wówczas Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości): do Trybunału Sprawiedliwości należy wykładnia przepisu, a stosowanie prawa (rozumiane jako zastosowanie normy prawa wspólnotowego do ustalonego przez sąd stanu faktycznego) – do sądu państwa członkowskiego, który w danej sprawie jest związany wykładnią unijnego trybunału. Dalej w treści powyższego postanowienia TK podkreślił, iż „ETS przyczynia się do rozstrzygnięcia sporu, ale nie orzeka w konkretnej sprawie. Trybunał ten wielokrotnie podkreślał, że chodzi tu o «współpracę prawną», poprzez którą sąd krajowy i ETS, zgodnie z kompetencjami każdego z nich, przyczyniają się bezpośrednio i wzajemnie do opracowywania określonej decyzji”.
Kwestii modelu współpracy sądów krajowych, w tym sądów konstytucyjnych państw członkowskich UE, z trybunałem luksemburskim dotyczą liczne wypowiedzi tego ostatniego trybunału; zapoczątkowane wyrokami w sprawach: Costa oraz van Gend en Loos, Internationale Handelsgesellschaft, Simmenthal, które konsekwentnie wskazują na pierwszeństwo prawa europejskiego. Sądy krajowe są zobowiązane do stosowania przepisów prawa unijnego i zapewnienia pełnej skuteczności tych przepisów, w razie konieczności przez odstąpienie z własnej inicjatywy od stosowania wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego, bez potrzeby zwracania się o ich uprzednie uchylenie w drodze prawodawczej lub w ramach innej procedury konstytucyjnej lub oczekiwania na to uchylenie. Sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa UE są wszelkie przepisy oraz praktyka powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa przez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego, co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych stojących na przeszkodzie pełnej skuteczności przepisów bezpośrednio stosowanych w prawie Unii (vide opinia rzecznika generalnego TSUE z 4 marca 2021 r. do spraw: C 357/19 i C 547/19).
Wskazując ponownie na „kooperatywne współdziałanie” umożliwiające pogodzenie prymatu prawa unijnego z nadrzędnym charakterem Konstytucji RP, podkreślić należy, że jest ono w polskim systemie prawnym konieczne. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej. W myśl art. 9 zaś Rzeczpospolita Polska przestrzega wszakże wiążącego ją prawa międzynarodowego. W konsekwencji multicentryczność systemu prawnego, będąca konsekwencją przystąpienia Polski do Unii, implikuje konieczność stanowienia i interpretowania przepisów prawa krajowego w zgodzie z prawem europejskim.