Nadzwyczajny – choć trwający już ponad rok – stan państwa, związany z epidemią wirusa SARS-CoV-2, wywołał dodatkowy impuls władzy publicznej do ingerencji w dotychczasowy porządek prawny, głównie poprzez stworzenie nowych konstrukcji prawnych, lecz także istotną modyfikację interpretacji prawa już wcześniej obowiązującego. Istotne zagrożenie bezpieczeństwa, zdrowia i życia obywateli dało też asumpt do nowych, niestandardowych działań władz publicznych i to zarówno w sferze władzy ustawodawczej, wykonawczej, jak i sądowniczej. I nie chodzi tu już o powszechnie podnoszony brak formalnego zarządzenia stanu nadzwyczajnego, który w istocie nieco „naokoło”, ale przecież wprowadzono, ogłaszając 13 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a 20 marca 2020 r. – stan epidemii. Chodzi o nowy sposób podejścia do obowiązujących i utrwalonych sposobów wykładania i interpretowania regulacji prawnych, z jakim mamy coraz częściej do czynienia. Działania te w sposób coraz bardziej oczywisty wprowadzają wątpliwości co do trwałości dotychczasowych gwarancji ochrony praw i wolności, stawiając pod znakiem zapytania trwałość obecnego porządku prawnego. Stają się też – poprzez ich większą powszechność oraz wielokierunkowość – coraz częściej akceptowalne i wchodzą niejako do powszechnego użycia w życiu codziennym.
O ile część podejmowanych działań można było zaakceptować, szczególnie w początkowym etapie stanu epidemii, uzasadniając je potrzebą dość nagłej i chaotycznej legislacji np. w celu dostosowania struktury organizacyjnej służby zdrowia do nadzwyczajnych warunków czy też wprowadzenia nowych prawnych form działania administracji (jak np. polecenia prezesa Rady Ministrów wydawane w formie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i bez potrzeby szczegółowego uzasadniania), o tyle z czasem działalność organów władz publicznych zdaje się wskazywać, że mamy do czynienia ze swoistym wykorzystywaniem stanu epidemii do zwiększenia zakresu zawłaszczanych kompetencji jako elementu wykorzystującego nadzwyczajne okoliczności i coraz bardziej powszechne zagrożenie epidemiczne.
Władza ustawodawcza
Istotną wadą krajowego procesu legislacyjnego od lat jest brak czytelności, zmienna dynamika niekoniecznie odpowiadająca aktualnym potrzebom legislacyjnym (zwana „sejmową zamrażarką”) czy też wykorzystywanie konstrukcji projektów poselskich w miejsce inicjatyw rządowych (zwane „by-passowaniem” rządowej legislacji), głównie w celu ominięcia – i tak wyłącznie formalnych – konsultacji społecznych. W przypadku rządowych projektów ustaw wymóg prowadzenia konsultacji jest sformalizowany i uregulowany dość szczegółowo, a w przypadku zgłaszania propozycji legislacyjnych przez grupy posłów lub komisje sejmowe jest on określony jedynie szczątkowo, a pełną dowolność decyzyjną posiada marszałek Sejmu.
Jeszcze przed ogłoszeniem stanu epidemii mieliśmy też do czynienia z kolejną formą kreatywności legislacyjnej, tj. uchwalaniem nowelizacji kodeksów (w tym m.in. 105 z 364 artykułów kodeksu karnego zmienionych nowelą z 2019 r. – druk nr 3451), które były przez parlament procedowane z naruszeniem przewidzianego trybu. Dość istotne zmiany w zakresie odpowiedzialności karnej wprowadzane zostały do porządku prawnego bez dochowania regulaminowej procedury legislacyjnej. Szczególny sposób procedowania nowelizacji kodeksów polega na wydłużeniu terminów – projekt zmian w kodeksie musi być dostarczony posłom na 30 dni przed pierwszym czytaniem. We wskazanym przypadku nie został on zastosowany, ponieważ marszałek Sejmu Elżbieta Witek oceniła, że nie jest to projekt kodeksowy.
Okres epidemii przyniósł kolejne kierunki nadużywania władzy przez ustawodawcę, który – m.in. wskutek układu politycznego w Senacie – abdykował, przekazując własne kompetencje do tworzenia prawa centralnym organom władzy wykonawczej – Radzie Ministrów i poszczególnym ministrom. Tym samym konstytucyjny trójpodział władz został zaburzony poprzez mocną modyfikację na rzecz pełnej dominacji władzy wykonawczej, która uzyskała kompetencje do tworzenia prawa wpływającego na standard codziennego sposobu funkcjonowania obywateli naszego kraju, czyli na kształt obostrzeń epidemicznych.
Jak powszechnie wiadomo, ingerencja w prawa i wolności obywatelskie może być dokonywana wyłącznie przez ustawodawcę, co wynika wprost z wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady nadrzędności i wyłączności ustawy. Ograniczenie dotyczące organizacji zgromadzeń czy też prowadzenia działalności gospodarczej również wymagają ustawowej formy wprowadzenia obostrzeń. Tymczasem zakazy prowadzenia działalności gastronomicznej, hotelarskiej, artystycznej czy sportowej wprowadzone zostały w formie rozporządzenia ministra zdrowia, a nie w formie ustawy.
Władza wykonawcza
Działalność władzy wykonawczej, a w szczególności administracji rządowej, wiąże się z powyższym przekazaniem jej przez ustawodawcę kompetencji do tworzenia na nowo zasad funkcjonowania relacji w sferze państwo–obywatel. I kolejność nie jest tu oczywiście przypadkowa, bowiem chodzi o podporządkowanie obywatela czy przedsiębiorcy oczekiwaniom państwa. Pomijając już brak racjonalności w tworzeniu zakresu i kształtu wprowadzanych obostrzeń (maseczka chroni czy zabezpiecza, a czy przyłbica też?), częsty brak logiki i zasadności przewidzianych wyjątków (słynne zamknięcie basenów z wyłączeniem basenów hotelowych), to jednak nic nie uzasadnia dodatkowego – poza ograniczeniami w prowadzeniu działalności – przenoszenia obowiązków publicznoprawnych na barki przedsiębiorców, wobec których wprowadzono obostrzenia w prowadzonej działalności gospodarczej. Na przedsiębiorców administracja publiczna nałożyła dodatkowe obowiązki weryfikacji podstawy do zwolnienia z zakazu korzystania z hotelu czy działalności sportowej (słynne licencje profesjonalnych sportowców). Niezwykle trudna jest w tym wszystkim sytuacja urzędnika, w takich sprawach jest on bowiem obowiązany do stosowania formalnie obowiązującego przepisu prawa, mając jednak przekonanie o niekonstytucyjności jego treści.
Chaos legislacyjny spowodował też dość duże zamieszanie kompetencyjne, co często było wynikiem wprowadzania pewnych możliwości działania, w zakresie których kryteria określono w sposób bardzo ogólny. Przykładem może tu być słynny art. 12 specustawy covidowej wprowadzający możliwość realizacji inwestycji z pominięciem planów miejscowych oraz prawa budowlanego pod warunkiem „przeciwdziałania COVID-19”. Przepisy stworzono bez wprowadzenia jakiegokolwiek nadzoru państwa i zupełnie bez udziału oraz zgody administracji powiatowej i gminnej. W konsekwencji przyjętego rozwiązania legislacyjnego organy administracji budowlanej czy środowiskowej podejmują dziś działania wobec inwestorów wyłącznie na zasadzie domniemania ogólnej kompetencji do działania. Metoda taka nie daje jednak organom żadnych podstaw do podejmowania konkretnych rozstrzygnięć w konkretnych sprawach administracyjnych. Zakłada się bowiem powszechnie, że kompetencja do konkretnego działania organu (zarówno co do formy, jak i co do treści) musi wynikać wprost z ustawy i nie można jej domniemywać, a wszelkie odmienne podejście stanowi przekroczenie kompetencji i kwalifikuje się do poniesienia odpowiedzialności prawnej w kontekście nadużycia władzy.
Dodatkowo, gdy spojrzymy na ustawową zmianę z 2016 r. wprowadzającą techniczną eliminację udziału prezesa Trybunału Konstytucyjnego z procesu publikacji orzeczeń TK (wcześniej prezes TK zarządzał publikację orzeczeń, obecnie się je „bezosobowo” ogłasza) oraz sposób politycznego rozwlekania w czasie konstrukcji „niezwłocznego ogłaszania aktów normatywnych” (w tym orzeczeń TK), to można odnieść wrażenie, że osoby pełniące najwyższe funkcje państwowe przestały się przejmować jakąkolwiek odpowiedzialnością za naruszenie prawa. Co ciekawe, rzecznik Rady Ministrów oficjalnie potwierdził, że formuła dowolnej interpretacji obowiązku „niezwłocznej” publikacji aktów normatywnych została świadomie wykorzystana przez rząd również do wstrzymania wejścia w życie uchwalonej i podpisanej przez prezydenta noweli specustawy covidowej z listopada 2020 r., która m.in. znosiła odpowiedzialność karną lekarzy za nieumyślne błędy medyczne w pandemii i gwarantowała służbom mundurowym pełnopłatne zwolnienie lekarskie z powodu zakażenia koronawirusem. Jej publikacja została opóźniona aż do grudnia, bowiem wymagała wcześniejszego uchwalenia nowelizacji eliminującej pomyłkę posłów, którzy przegłosowali niejasne poprawki Senatu, w wyniku czego mogło dojść do rozszerzenia zakresu podmiotowego przyznawania dodatkowych świadczeń pieniężnych wszystkim lekarzom, a nie tylko tym bezpośrednio zaangażowanym w walkę z wirusem.
Do powyższego nadużywania władzy wykonawczej można dorzucić przykład również głowy państwa, a więc celowego wstrzymywania nadania tytułu profesora, o czym przekonaliśmy się niedawno. Wprawdzie w oficjalnym stanowisku Kancelaria Prezydenta wskazuje, że nadawanie tytułów profesorskich odbywa się w kolejności zgłoszeń, to trudno uwierzyć, by zwykły bałagan w pracy tego organu uzasadniał ponad dwuletnie oczekiwanie wybranych naukowców, którym tytuł został formalnie przyznany decyzją administracyjną, ale nie mogą się nim posługiwać w związku z oczywistym zaniedbaniem organu, którego zadaniem jest wyłącznie uroczyste zwieńczenie kariery naukowej badaczy.
Władza sądownicza a administracja
W ustroju demokratycznym tworzy się system kontroli nad działaniami administracji publicznej, którego najważniejszą część stanowi kontrola sprawowana przez organy wymiaru sprawiedliwości. W tym zakresie już dawno zauważalna była niechęć do kontroli władzy wykonawczej sprawowanej przez prokuraturę, co wraz z przywróceniem kontroli nad jej działalnością przez ministra sprawiedliwości doprowadziło do ostatecznego zakwalifikowania tej formy kontroli do kategorii wyłącznie kontroli wewnętrznej w administracji.
Z punktu widzenia obywatela pozostała więc jedynie kontrola sądowa nad działalnością administracji publicznej, której specyfika wiąże się z koniecznością jej uruchomienia przez osobę mającą w tym interes prawny. Ten element (a w zasadzie jego brak) od lat służy do skutecznego ograniczania kontroli legalności działań administracyjnych, bowiem brak interesu prawnego uniemożliwia sądowi procesowe jej przeprowadzenie. Zagadnienie to jest przedmiotem sporu doktrynalnego pomiędzy konstytucyjnym prawem do sądu każdego w każdej sprawie a ustawowo zawężonymi granicami kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 126/17, w którym sąd wywiódł nieistniejące kryterium „sprawy indywidualnej” dla uzasadnienia odrzucenia skargi).
Wieloletnie nadużywanie kompetencji sądów do zawężania granic kontroli działań administracyjnych ma swoją nie najlepszą historię i często prowadzi do poszukiwania sprawiedliwości w sądach i trybunałach o zasięgu ponadkrajowym, choć wiele osób z tego prawa rezygnuje.
Problem dodatkowo ujawnia się jednak wtedy, gdy mamy do czynienia z orzekaniem przez sąd administracyjny poza granicami jego kognicji. Otóż podstawowym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem. Tymczasem zdaniem składu orzekającego WSA w Bydgoszczy (w sprawie II SA/Bd 834/20) powszechnie znane niedociągnięcia w sferze legislacyjnej uzasadniają ograniczenie praw i wolności obywatelskich oraz naruszenie swobody działalności gospodarczej jako moralnie „słuszne”. Dochodzimy więc do sytuacji, w której sąd administracyjny zamiast kontrolować legalność działań administracyjnych – do czego jest ustawowo obowiązany – dokonuje wykładni słusznościowej i celowościowej niekonstytucyjnych przepisów i podejmowanych na ich podstawie działań sanepidu, choć nie posiada w tym zakresie żadnych uprawnień. Jest to tym bardziej bulwersujące, że kontrola legalności wynika z ustawy – art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zaś podstawą prawną nakładania kontrolowanych przez sąd kar administracyjnych jest rozporządzenie, którego legalność sąd powinien oceniać, także zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Być może sędziowie orzekający w powyższej sprawie zostali ośmieleni działaniem prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – jak wskazano w opinii Biura Analiz Sejmowych – wydając zarządzenie z 16 października 2020 r. i odwołując wszystkie rozprawy przed NSA, „łamie Konstytucję RP, co może skutkować odszkodowaniami”. Zarządzenie to wydano w związku z nieobowiązującym już objęciem Warszawy obszarem czerwonym oraz pomimo braku ustawowej podstawy, a w zasadzie wbrew treści przepisów wprowadzających możliwość wyłączenia przez przewodniczącego jawności w konkretnej sprawie w związku z zagrożeniem zdrowia lub życia. Utajnienie wszystkich posiedzeń przed NSA prowadzi do istotnego wpływu na przebieg prowadzonego postępowania sądowego, ograniczając znacznie prawo do sądu w każdej sprawie. Strona pozbawiona jest bowiem prawa do przedstawienia swojej argumentacji w sposób bezpośredni, pełnemu składowi orzekającemu. Reprezentowany organ nie ma możliwości przedstawienia kontrargumentacji w tym zakresie, co może wskazywać na powody i intencje podejmowanych działań, które mogły umknąć w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Takie działanie stanowi przerzucenie całkowitej odpowiedzialności za treść podejmowanego orzeczenia na skład orzekający, którego rozstrzygnięcie nie podlega już – na poziomie krajowym – jakiejkolwiek kontroli organu krajowego. Obywatelowi nie służy więc już żaden środek ochrony prawnej wobec działań władzy wykonawczej.
Jak długo jeszcze?
Gdyby szukać przyczyn powyższych działań, to – abstrahując od generalnych założeń politycznych oraz prowadzonych wewnątrz kolacji rządzącej „wojen podjazdowych” – należałoby chyba wskazać na niekompletny i niewydolny system zewnętrznej kontroli działań administracji publicznej. Innymi słowy mówiąc, władza nie obawia się już odpowiedzialności za działania nielegalne, o ile nie są one wprost zabronione przez konstytucję lub ustawę. Sam fakt odstąpienia od nakazu określonego działania (nawet konstytucyjnego) uzasadnia się kwestiami natury słusznościowej, sięgając do koncepcji sprawiedliwości materialnej. Przewiduje ona w skrócie założenie uzasadniające nadanie priorytetu celowi działania, niezależnie od legalności wybranej metody.
Jest to o tyle niespójne, że na urzędników nakłada się obowiązek egzekwowania wobec obywateli i przedsiębiorców przypadków naruszenia obostrzeń, których niekonstytucyjność jest oczywista, a które funkcjonują w obrocie prawnym wyłącznie formalnie, czyli do czasu przeprowadzenia rzetelnej kontroli sądowej ich stosowania.
Z perspektywy obywatela powyższy opis jest dość przerażający, bowiem wskazuje, że przedstawiciele władzy – w każdym z trzech obszarów władz publicznych – dokonują zupełnego wywrotu w dotychczasowych standardach działania podmiotów publicznych, mając za nic konstytucję. Mamy tu do czynienia z działaniami najwyższych organów państwowych, których działalność w zasadzie nie podlega kontroli prawnej. Kontrola polityczna przestała spełniać swoją funkcję w związku z podziałami wygenerowanymi w społeczeństwie, zaś ostatni bastion kontroli społecznej w postaci dostępu do informacji publicznej najprawdopodobniej za moment zostanie uznany przez TK za sprzeczny z konstytucją, dzięki wnioskowi pierwszej prezes Sądu Najwyższego.
Z perspektywy prawnika to, co się dzieje w sferze władzy publicznej, jest zjawiskiem frapującym. Pokazuje bowiem, że podejście władzy publicznej prezentuje się obecnie w myśl zasady: sprawiedliwość formalna (formalnie obowiązująca, choć wadliwie uchwalana) jest dla obywateli, zaś przedstawiciele władzy publicznej potrzebują sprawiedliwości materialnej (niezależnej od treści przepisów), aby realizować cele polityczne. Pozostaje jedynie pytanie: jak długo taki nierówny system podziału kompetencji i obowiązków pomiędzy władzą a obywatelami może funkcjonować?