W RFN wybór sędziów do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (FTK) doprowadził do poważnego kryzysu politycznego, który rozpoczął się w listopadzie prawie roku temu, swój szczyt osiągnął w lipcu 2025 r., a skończył się we wrześniu. Konflikt przebiegał wprawdzie wewnątrz koalicji rządzącej i nie paraliżował funkcjonowania FTK, ale tylko dlatego, że dokonano nowelizacji ustawy zasadniczej oraz ustawy o FTK, powołując się przy tym na negatywne doświadczenia Węgier i Polski. Już z tego względu debata wokół FTK i zaproponowane rozwiązania mogą być dla nas inspirujące.

Najpierw komisja, potem parlament

Do czasów reformy w 2015 r. wyboru sędziów do FTK, który składa się z dwóch senatów złożonych z ośmiu orzekających, dokonywała komisja Bundestagu ds. wyboru sędziów. Było to niewielkie, 12-osobowe gremium, a do wyboru sędziego potrzebna była większość 2/3 głosów. Taki model wyboru ułatwiał niewątpliwie zawieranie ponadpartyjnych kompromisów. Ponadto po dziś dzień obowiązuje uzus konstytucyjny zakładający, że partie SPD i CDU/CSU mają prawo do nominowania po trzech sędziów każda, a FDP i Zieloni po jednym z każdego z dwóch orzekających tzw. senatów. Ta praktyka wpisywała się w swoistą kulturę polityczną Niemiec, w której – ze względu na doświadczenia Republiki Weimarskiej – istnieje pewna tendencja do odgórnego kontrolowania procesów demokratycznych. Wybór dokonywał się na tyle po cichu i zakulisowo, że w opinii publicznej panowało wyrażane często w debatach na temat kryzysu polskiego modelu przekonanie, że niemiecki proces jest ponadpartyjny, a do trybunału trafiają bezpartyjni fachowcy.

W 2015 r. w celu wzmocnienia legitymacji demokratycznej sędziów FTK wprowadzano wybór przez cały Bundestag, ale komisja zachowała prawo do nominowania kandydatów. Obowiązująca obecnie procedura przewiduje wybór sędziego w głosowaniu tajnym, większością dwóch trzecich oddanych głosów, jednak nie mniejszą niż większość głosów członków Bundestagu. W Bundesracie konieczne jest osiągnięcie większości dwóch trzecich głosów tego organu, wyboru dokonuje bowiem naprzemienne parlament federalny (Bundestag) i izba krajów związkowych RFN (Bundesrat).

Zwiększyć odporność państwa

Przeniesienie wyboru sędziów z komisji na plenum Bundestagu w sytuacji rosnącej popularności partii politycznych określanych jako skrajne, przede wszystkim AfD i die Linke, przy jednoczesnym konsensusie dotychczasowych partii mainstreamowych, by otoczyć „kordonem sanitarnym” AfD (partie establishmentowe wykluczają AfD na wielu poziomach z prac parlamentarnych, np. odmawiają ugrupowaniu stanowiska wiceprzewodniczącego Bundestagu, przewodnictwa w komisjach parlamentarnych), zrodziło zagrożenie paraliżem procedur ze względu na niemożność uzyskania koniecznej większości głosów. Aby temu zapobiec, w grudniu 2024 r. – już po rozpadzie koalicji SPD, FDP i Zielonych – z poparciem opozycyjnej wówczas CDU/CSU dokonano pod hasłem zwiększania odporności państwa prawa (niem. Resilienz des Rechtstaates) nowelizacji art. 93 i 94 ustawy zasadniczej RFN oraz ustawy o FTK.

Nowością było zdefiniowanie statusu FTK jako organu konstytucyjnego równorzędnego z pozostałymi organami państwa – kwestia ta nie jest oczywista z punktu widzenia historii ustroju Niemiec (obszernie na ten temat: M. Bainczyk, „Wybrane aspekty statusu prawnego sędziów w RFN z perspektywy instytucji unijnych”, Poznań 2024). Poza tym potwierdzono 12-letnią kadencję dla sędziów FTK bez możliwości ponownego wyboru, 68. rok życia jako granicę wieku dla przejścia w stan spoczynku i zasadę sprawowania urzędu przez sędziego FTK do momentu wyboru następcy, dwa ośmioosobowe senaty orzekające, autonomię organizacyjną Trybunału. Co istotne, przewidziano również tzw. postępowanie alternatywnego wyboru sędziów, w którego ramach na pewnym etapie procedury kandydaci mogą być wskazywani przez FTK, co nie jest jednak wiążące. Prawo wyboru wykonują naprzemiennie Bundestag i Bundesrat. W przypadku braku większości kwalifikowanej w jednym organie prawo wyboru przechodzi na drugi organ.

Test nowego prawa

Nowe rozwiązania prawne zostały przetestowane już niespełna rok po ich uchwaleniu. W listopadzie 2024 r. Bundestag powinien wybrać następcę dla sędziego J. Christa, który osiągnął granicę 68 lat. Ustępujący w warunkach rozpadu dotychczas rządzącej koalicji Bundestag nie zdołał tego uczynić. W lutym 2025 r. FTK odstąpił od przedstawienia swoich kandydatów, by umożliwić wybór sędziego Bundestagowi, którego kadencja rozpoczęła się w marcu 2025 r. Przez następne cztery miesiące w parlamencie nie zdołano zawrzeć stosownego kompromisu, a w lipcu 2025 r. doszło z tego powodu do jednego z najostrzejszych kryzysów politycznych w nowej koalicji.

Bundestag musiał dokonać wyboru trzech nowych sędziów FTK, gdyż prócz sędziego J. Christa w tym roku z urzędu miało ustąpić jeszcze dwoje sędziów. Do głosowania jednak w ogóle nie doszło, aby zapobiec skandalowi odrzucenia przez Bundestag uzgodnionych między frakcjami SPD i CDU/CSU kandydatów. CDU/CSU nominowała zaproponowanego przez FTK w maju 2025 r. sędziego Federalnego Sądu Pracy prof. Güntera Spinnera, natomiast SPD nominowało prof. Ann Karin Kaufhold i prof. Frauke Brosius-Gersdorf. Ta ostatnia kandydatura wywołała ostry sprzeciw ze względu na głoszone przez kandydatkę poglądy dotyczące dopuszczalności aborcji czy możliwości delegalizacji partii politycznych. Krytyka płynęła nie tylko ze strony AfD, lecz także z konserwatywnych kręgów CDU/CSU. Odrzucenie kandydatów byłoby pierwszym tego rodzaju przypadkiem w historii powojennego niemieckiego parlamentaryzmu. W wyniku nacisków prof. Brosius-Gersdorf wycofała swoją kandydaturę, co otworzyło drogę do wypracowania nowego kompromisu. Zaproponowana przez SPD kolejna kandydatka, prof. Susan Emmenegger, nie była aż tak kontrowersyjna. Ostatecznie kryzys został zażegnany 24 września 2025 r., kiedy to Bundestag, także głosami opozycji, wybrał wszystkich troje kandydatów.

Legitymacja Federalnego Trybunału Konstytucyjnego

Z polskiej perspektywy symptomatyczny jest fakt, że impas polityczny w Niemczech był efektem demokratyzacji procedury wyboru sędziów do FTK i zwiększenia jej transparentności. Warto ponadto zwrócić uwagę na trzy – odmienne od polskiej praktyki – aspekty tego procesu, który mimo kryzysu politycznego pozwolił uniknąć paraliżu instytucjonalnego, a jednocześnie wzmocnił świadomość roli i znaczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Po pierwsze, wśród proponowanych rozwiązań negatywnie oceniano wybór sędziów – w tym do FTK – przez samych sędziów. W niemieckiej doktrynie prawnej podkreśla się w odniesieniu do każdego organu władzy publicznej, także sędziów, konieczność istnienia tzw. łańcucha legitymacji demokratycznej, który prowadzi w tym ostatnim wypadku od suwerena do sali rozpraw, na której wydaje się orzeczenia „W imieniu Narodu”. Dla tej doktryny oczywistym wyzwaniem jest to, że w obecnym modelu wyłaniania kandydatów FDP, znajdująca się poza Bundestagiem, posiada prawo mianowania jednego kandydata, a dwie partie w Bundestagu – AfD i die Linke – takiego prawa nie posiadają. Partia die Linke liczyła, że przy głosowaniu na kandydatów do FTK w 2025 r. uda jej się uzyskać koncesje w tym zakresie w zamian za głosy poparcia. Nie doszło jednak do rozmów na ten temat. Następny możliwy termin dla uzyskania takiego prawa to głosowanie dotyczące zmian hamulca zadłużenia, które również będzie wymagało zebrania większości 2/3 głosów Bundestagu. Problem reprezentacji demokratycznej przy wyborze sędziów do FTK pozostanie jednak nierozwiązany. Dobitnie podsumowała istniejący dylemat była sędzia FTK prof. Gertrude Lübbe-Wolff. Kiedy społeczeństwo skręca w prawo, wybór sędziów do FTK nie powinien skręcać w lewo. W dłuższej perspektywie grozi to utratą autorytetu trybunału i jego siły integrującej społeczeństwo.

Sędziowie i polityka

Po drugie, przykład niemiecki pokazuje odmienne rozumienie problemu styku między polityką i sądownictwem. W realiach niemieckich nie zakłada się braku afiliacji politycznych ze strony sędziów. Wręcz przeciwnie, polityczność jest traktowana jako sfera realizacji wolności jednostki, z perspektywy ustawy zasadniczej RFN z 1949 r., przyjętej tuż po upadku III Rzeszy, a nawet jako gwarancja istnienia demokracji w RFN w ogóle.

Dozwolona jest nie tylko przynależność sędziów do partii, lecz także ich aktywność polityczna, np. startowanie w wyborach krajowych i federalnych czy sprawowanie władzy wykonawczej – wówczas oczywiście stosowana jest zasada niepołączalności sprawowania urzędów. Zgodnie natomiast z par. 39 niemieckiej ustawy o sędziach, zatytułowanym „Poszanowanie niezawisłości”, sędzia w ramach i poza sprawowaniem swojego urzędu, podejmując działalność polityczną, nie może naruszyć zaufania do swojej niezawisłości. Z powyższego przepisu wywodzi się nakaz „wstrzemięźliwości sędziowskiej”. Nie sympatie polityczne, ale ich absolutyzacja stanowią w tej wykładni sprzeniewierzenie się zasadzie apolityczności. W przypadku kandydatki F. Brosius-Gersdorf wyrażane były obawy, poparte jej wypowiedziami w debacie publicznej, że profesjonalizm stanie się ofiarą ideologicznej agendy.

Sędziowie na urzędzie do wyboru następcy

Trzeci, najważniejszy wniosek z niemieckiego kryzysu to umiejętności antycypowania kryzysów ustrojowych i odpowiedniego zabezpieczania systemu jako dobra publicznego przed paraliżem instytucjonalnym. Nowe przepisy dotyczące alternatywnej procedury wyboru wraz z zasadą kontynuacji sprawowania urzędu przez sędziego FTK aż do momentu wyboru jego następcy gwarantują jasny i klarowny mechanizm wyboru w sytuacjach konfliktów politycznych.

Co z pewnością nie sprawdziłoby się w polskich realiach ze względu na dynamikę sceny politycznej, a co również w obecnych realiach niemieckich jest coraz trudniejsze do zaakceptowania? Niepisane porozumienie, które partie i w jakiej liczbie wskazują kandydatów na urząd sędziego FTK. W tym zakresie można się w RFN spodziewać kolejnej korekty, która będzie uwzględniała demokratyczne decyzje wyborców. ©℗