Niektóre gminy żądają od zainteresowanych zakupem działki lub lokalu pokrycia opłat za wycenę czy usługi notariusza. Regionalne izby obrachunkowe kwestionują takie praktyki. Co więcej, istnieje ryzyko, że nabywca wystąpi o zwrot pobranych kosztów.

Nie chodzi tu o zaliczki na poczet zapłaty ceny za nieruchomość, lecz o pieniądze pobierane od przyszłego nabywcy na przygotowanie gminnej nieruchomości do transakcji sprzedaży. Dotyczy to np. pokrycia kosztów wyceny, sporządzenia niezbędnej dokumentacji czy opłat związanych z zawarciem umowy notarialnej. Przekazania zaliczek na te cele (lub pokrycia tych kosztów łącznie z ceną zakupu gruntu) gminy żądają od potencjalnych kontrahentów najczęściej przy zbywaniu nieruchomości w trybie bezprzetargowym [ramka]. Tymczasem regionalne izby obrachunkowe w wielu ostatnich wystąpieniach pokontrolnych upominają samorządy, twierdząc, że są to praktyki niezgodne z obowiązującymi przepisami. Analiza przepisów wskazuje, że mają rację.

Obowiązek po stronie gminy

Nie ma wątpliwości, że w porównaniu ze sprzedażą przetargową tryb bezprzetargowy jest relatywnie szybszy i w znaczący sposób odformalizowany. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządowa może zbywać nieruchomości w tym trybie bez przestrzegania określonych zasad. Nadal obowiązują bowiem zasady postępowania w odniesieniu do mienia samorządowego wynikające m.in. z art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1–2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.g.n.). Z pierwszego przepisu wynika wiele uprawnień w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości, które są przypisane m.in. wójtowi gminy. Wymieniono w nim m.in.:

  • ewidencjonowanie nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;
  • zapewnianie wyceny tych nieruchomości;
  • zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;
  • wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności;
  • wydzierżawianie, wynajmowanie, użyczanie oraz oddawanie w użytkowanie nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony nie dłuższy niż trzy lata strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Z powyższego przepisu wynika, że np. wycena nieruchomości należy do zadań podmiotu gospodarującego zasobem nieruchomości. Skoro ustawodawca przypisuje to zadanie podmiotowi zbywającemu nieruchomość, to w konsekwencji co do zasady wszelkie koszty przygotowania nieruchomości do zbycia powinna ponieść gmina jako podmiot gospodarujący zasobem. Tym bardziej że w art. 23 ust. 1 u.g.n. ustawodawca, wymieniając obowiązek wyceny, posługuje się sformułowaniem „w szczególności”. W praktyce jednak bywa, że niedoszli nabywcy muszą wpłacać na konto gminy za przygotowanie nieruchomości do sprzedaży kwoty sięgające kilku tysięcy złotych. Biorąc pod uwagę treść przywołanych przepisów, przerzucanie tych kosztów jest bezpodstawne. A wpłaty tych kwot nie mogą stanowić warunku do przeprowadzenia sprzedaży bezprzetargowej, czyli przyjęcia protokołu z rokowań i finalnie zawarcia umowy sprzedaży. Niestety w ostatnich miesiącach RIO stosunkowo często wykazują naruszenia w powyższym zakresie. Przykładowo m.in.:

► RIO w Opolu w wystąpieniu pokontrolnym z 25 kwietnia 2024 r. (znak NKO.401-12/2023) jako niezgodne z przepisami uznała „obciążenie przyszłego nabywcy nieruchomości kosztami przygotowania tej nieruchomości do sprzedaży w łącznej wysokości 906,64 zł”. Wniosek pokontrolny był następujący: „Zaprzestać obciążania przyszłych nabywców kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży, stosownie do przepisów art. 25 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.”. RIO wskazała ponadto, że odpowiedzialność za nieprawidłowość ponoszą inspektor ds. gospodarki komunalnej i nieruchomości oraz wójt gminy.

► RIO w Krakowie w wystąpieniu pokontrolnym z 17 kwietnia 2024 r. (znak WK.6130.3.24) stwierdziła „obciążanie nabywców nieruchomości kosztami ich przygotowania do sprzedaży, (…) stanowi naruszenie przepisu art. 23 ust. 1 pkt 2 w związku art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami”. W tym przypadku chodziło o koszty sporządzenia operatu szacunkowego oraz opłaty za wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z map dla działek zbywanych w trybie bezprzetargowym. Izba ustaliła, że pracownik urzędu poinformował wnioskodawcę, że na nabywcy nieruchomości będą ciążyć (oprócz ceny nabycia) również koszty związane ze sporządzeniem niezbędnej dokumentacji oraz opłaty związane z zawarciem umowy notarialnej. Wnioskodawca wpłacił kwotę na rachunek urzędu gminy, co było warunkiem zawarcia umowy notarialnej. W ramach wniosku pokontrolnego RIO nakazała jednostce: „Zapewnienie przez gminę (…..) wyceny nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym oraz zaprzestanie żądania od potencjalnych nabywców nieruchomości zwrotu poniesionych przez gminę kosztów związanych z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży w zakresie m.in. jej wyceny i kosztów materiałów geodezyjno-kartograficznych, stosownie do postanowień wynikających z dyspozycji art. 25 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w myśl których do zadań burmistrza – w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości – należy obowiązek zapewnienia wyceny nieruchomości wchodzących w skład tego zasobu”.

► RIO w Krakowie w wystąpienie pokontrolnym z 12 stycznia 2023 r. (znak WK.6130.42.22) zakwestionowała obciążenie nabywców dwóch lokali mieszkalnych kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży. W protokołach z rokowań zawarto każdorazowo cenę nieruchomości po zastosowaniu bonifikaty oraz dodano, że „do powyższej kwoty zostają doliczone koszty przygotowania lokalu do zbycia, tj. uzyskania zaświadczenia stwierdzającego o samodzielności lokalu wydanego przez starostę krakowskiego oraz koszt oszacowania przedmiotu sprzedaży w wysokości 4.200 zł”. W uzasadnieniu RIO wskazała „sformułowanie wskazuje jednoznacznie, iż nabywca został zobowiązany do zwrotu kosztów przygotowania nieruchomości do sprzedaży, a nie była to dobrowolna decyzja kupującego jako strony przyszłej umowy”. Izba dodała, że „dysponenci mienia publicznego są jedynymi podmiotami zobowiązanymi do przygotowania nieruchomości do sprzedaży (w tym zapewnienia m.in. wyceny nieruchomości)”.

Ryzyko zwrotu

Zakwestionowanie takich praktyk przez RIO to niejedyna konsekwencja, z jaką musi się liczyć gmina, która domaga się zaliczek na poczet przygotowania nieruchomości do sprzedaży. Nabywca może bowiem zażądać zwrotu nielegalnie pobranych pieniędzy. Z racji cywilnoprawnego charakteru relacji pomiędzy gminą a nabywcą nieruchomości możliwe jest bowiem zastosowanie przepisów kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 653) dotyczących tzw. bezpodstawnego wzbogacenia.

Przypomnijmy, że z art. 405 k.c. wynika, że kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe – do zwrotu jej wartości. Z kolei w myśl art. 410 k.c. świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia.

Na kanwie tych przepisów w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że o nienależnym świadczeniu może być mowa wówczas, gdy zostało ono spełnione pomimo braku podstawy prawnej ku temu, tj. gdy obowiązek jego spełnienia nie wynikał ani z umowy, ani z ustawy, ani też z innego zdarzenia prawnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 4 marca 2015 r., sygn. akt I ACa 1065/14).

Nie oznacza to, że gmina musi zrezygnować z tych kosztów. Jak bowiem wprost wskazała RIO w Krakowie w wystąpieniu pokontrolnym z 12 stycznia 2023 r., gmina może tak ukształtować ceny sprzedaży samej działki, aby zrekompensować koszty przygotowania nieruchomości do sprzedaży poniesione przez stronę samorządową. ©℗

Kiedy dopuszczalne jest zbycie w trybie bezprzetargowym

► Zasady wyznaczają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 28 w ust. 1 sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. W myśl ust. 2 warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. W przypadku zbycia nieruchomości gruntowej wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, rokowania przeprowadza się w formie pisemnej. Z kolei zgodnie z ust. 3 protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowi podstawę do zawarcia umowy.

► W art. 37 ust. 2 u.g.n. ustawodawca precyzuje sytuacje, w których zbycie mienia może nastąpić w formie bezprzetargowej. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli m.in.:

1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 u.g.n.;

2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami;

3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2 (chodzi tutaj m.in. o prowadzących działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową);

4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny;

5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego;

6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości;

7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji;

8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona;

9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości;

10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej. ©℗