Subskrybuj nas na Youtube
PROBLEM: 28 czerwca br. weszła w życie długo oczekiwana nowelizacja prawa budowlanego. Zmiany wprowadziła ustawa z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443). Zasadniczą intencją było usprawnienie procesu inwestycyjnego przez likwidację obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę niektórych obiektów. Odejście od przymusowego wymogu uzyskania zgody organu na budowę ma niewątpliwie przełomowe znaczenie i daje nadzieję na istotne przyśpieszenie realizacji wielu inwestycji. Jednakże zakres nowelizacji nie eliminuje obaw i wątpliwości dotyczących wykładni niektórych terminów. Wątpliwości budzi interpretacja takich określeń, jak np. „obszar oddziaływania obiektu” czy „dysponowanie na cele budowlane”. Nie wiadomo, jak rozumieć określenie „istotne odstąpienie od projektu budowlanego”. We wszystkich tych przypadkach wątpliwości powstały jeszcze w trakcie obowiązywania poprzedniej wersji ustawy. Poniżej wyjaśniamy niektóre wątpliwości.
Wątpliwość 1: „Obszar oddziaływania obiektu”
Termin ten nadal budzi wiele wątpliwości. Zgodnie z nowelizacją należy przez to rozumieć „teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu”.
ZDANIEM EKSPERTA
Obszaru oddziaływania nie można ograniczyć wyłącznie do nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem budowy. Obejmuje on także i inne tereny, na które może oddziaływać budowa, również takie, które z terenem inwestycji nie sąsiadują.
Obszar oddziaływania nie jest kategorią dowolną lub wynikającą z oceny subiektywnych odczuć właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Na projektanta opracowującego projekt budowlany został nałożony obowiązek interpretacji prawa powszechnie obowiązującego i na tej podstawie dokonania jednoznacznego określenia obszaru oddziaływania budynku oraz umieszczenia o tym informacji w projekcie. Nowa wersja definicji w ustawie tym się różni od poprzedniej, że do ograniczeń w zagospodarowaniu dopisuje wyraźnie sformułowane ograniczenie dotyczące zabudowy.
Problem jest o tyle istotny, że określenie obszaru oddziaływania może mieć poważne następstwa dla zakresu użytkowania innych nieruchomości, nie tylko sąsiadujących, a zwłaszcza może ograniczyć lub wręcz uniemożliwić ich zabudowę lub rozbudowę. Z kolei obszar oddziaływania obiektów zlokalizowanych na innych nieruchomościach może mieć poważny wpływ na rozmiary, charakter, a nawet na dopuszczalność realizacji projektowanej inwestycji. Istotne jest zatem, aby precyzyjnie sformułować kryteria, w oparciu o które następuje określenie obszaru, tym bardziej że ustawa nakazuje w trakcie projektowania i budowania poszanowanie występujących w tym obszarze uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Dlatego zdaniem niektórych uczestników rynku budowlanego zamiast odwołania do przepisów odrębnych należało raczej w ustawie wymienić pełny katalog tych przepisów, aby uniknąć nadmiernej dowolności w ich selekcji. Orzecznictwo NSA wyraźnie stanowi, że definicja obszaru oddziaływania obiektu nie daje podstaw do zawężającej interpretacji tego określenia. Wyznaczają ją unormowania zawarte w różnych gałęziach prawa administracyjnego, takich jak m.in. prawo energetyczne, wodne, ochrony środowiska, o drogach publicznych, a także w postanowieniach kodeksu cywilnego. Z pewnością przepisem o zasadniczym znaczeniu jest art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 212 ze zm.; dalej: k.c.), który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może korzystać ze swojej własności z wyłączeniem praw innych osób. Zgodnie natomiast z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swoich praw powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia swojego prawa. Jest to cywilistyczny wyznacznik zakresu, w jakim właściciel obiektu może ingerować w prawo własności osób trzecich. Jak stanowią orzecznictwo sądów administracyjnych i cytowany art. 140 k.c., m.in. wyklucza dokonywanie tzw. emisji bezpośrednich, czyli kierowanie określonych substancji na teren innej nieruchomości.
Jak wynika z powyższego – przepisami odrębnymi są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z uwagi na sąsiedztwo innego obiektu budowlanego. Brak ścisłej konkretyzacji (wymienienia nazw) wspomnianych przepisów może jednak prowadzić do pewnej relatywizacji ustaleń zarówno projektantów, organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organów nadzoru budowlanego co do rzeczywistego zakresu obszaru oddziaływania, co może stawiać pod znakiem zapytania samą możliwość realizacji inwestycji. Ponadto nowe uregulowania dotyczące zarówno budowy, jak i przebudowy tak istotnego fragmentu naszego rynku, jakim są budynki mieszkalne jednorodzinne, uzależniają możliwość odejścia od pozwoleń na budowę na rzecz zgłoszeń organom od zapewnienia, że w przypadku budowy obszar jej oddziaływania nie wykroczy poza działkę, na której została zaprojektowana, zaś w przypadku przebudowy, że obszar ten nie zwiększy się ponad dotychczasowy. Problem polega na tym, że jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, każda inwestycja, mimo iż jest realizowana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, zawsze w jakiś sposób oddziałuje na okoliczne nieruchomości.
Dlatego też prawidłowe zidentyfikowanie obszaru wymaga przede wszystkim oceny, czy lokalizacja inwestycji nie narusza czyjegoś interesu prawnego chronionego konkretną normą prawną. To, że oddziaływanie wykracza poza obszar zabudowywanej działki, lecz nie godzi w cudzy interes prawny, nie powinno powodować konsekwencji w postaci ograniczeń zagospodarowania.
Wątpliwość 2: „Dysponowanie na cele budowlane” – oświadczenie czy obowiązek wykazania
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy na inwestorze ciąży obowiązek „złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane”. Prawo to dotyczy nieruchomości pojmowanej jako całość, a zatem niemożliwe jest dysponowanie tym prawem wobec niewydzielonej prawnie części nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że jednocześnie art. 4 ustawy wspomina o obowiązku wykazania – a nie tylko złożenia oświadczenia – posiadania wspomnianego prawa.
ZDANIEM EKSPERTA
Wbrew literalnej wykładni cytowanego zapisu przyjęto jednak w praktyce, że pojęcia ,,wykazanie’’ nie należy interpretować jako obowiązku udowodnienia. Również wzór oświadczenia zawarty w rozporządzeniu wykonawczym z 7 sierpnia 2013 r. ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej nie przewiduje konieczności wykazania, poprzestając na wymogu wskazania dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością. Przykładowo, źródłem tych uprawnień mogą być własność, użytkowanie wieczyste, zarząd, ograniczone prawo rzeczowe oraz każdy stosunek zobowiązaniowy, który wyraźnie przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Należy jednak podkreślić, że nowelizacja nie pozbawiła organu uprawnienia do weryfikacji oświadczenia, które nie może być sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Mamy zatem do czynienia z pewnym domniemaniem, które może być jednak podważone umotywowanym wnioskiem przeciwnym, sformułowanym przez innego uczestnika postępowania lub też może być podważone w razie sprzeczności z okolicznościami znanymi organowi z urzędu. Wówczas ciężar dowodowy legitymowania się omawianym uprawnieniem przechodzi na inwestora. Istniejące orzecznictwo, zarówno sądów powszechnych, jak i administracyjnych przesądziło, że organy prowadzące postępowania mają prawo, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, zażądać od inwestora okazania umów w celu potwierdzenia oświadczenia. W razie sporu sądem właściwym do ustalenia istnienia lub nieistnienia dysponowania gruntem na cele budowlane jest sąd powszechny, nie zaś organ ani też sąd administracyjny.
W praktyce zdarzają się przypadki cofania przez właścicieli nieruchomości zgody na przeznaczenie jej na cele budowlane, powołują się oni wówczas na działanie pod wpływem błędu. W takiej sytuacji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, oceniając oczywiście oba oświadczenia w oparciu o stan faktyczny i prawny, powinien brać pod uwagę oświadczenie późniejsze, o ile zostanie w wyniku oceny uprawdopodobnione. Podobnie bowiem jak w przypadku oświadczenia o dysponowaniu prawem, oświadczenie o jego wycofaniu podlega domniemaniu legalności.
Podważenie skutków prawnych oświadczenia o cofnięciu zgody mogłoby nastąpić w drodze wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym. Mówiąc o błędzie, mamy najczęściej na myśli dwie sytuacje, a mianowicie gdy składający oświadczenie woli posiada mylny osąd stanu faktycznego sytuacji, która była przyczyną złożenia oświadczenia woli, oraz gdy istnieje niezgodność między aktem woli a jego sformułowaniem na zewnątrz, czyli zwykła pomyłka, przejęzyczenie. Zniekształcenie oświadczenia woli przez osobę użytą do jego przesłania (posłańca – np. goniec, poczta) ma takie same skutki jak błąd przy złożeniu oświadczenia.
Należy zauważyć, że jak dotąd dominowała tendencja do liberalizacji kryteriów oceny, czy inwestor skutecznie wykazał dysponowanie, co w praktyce prowadziło do licznych nadużyć. Wydaje się, że celowe byłoby jednak rozważenie wprowadzenia obowiązku udowodnienia przez inwestora dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko poprzestanie na oświadczeniu.
Należy ponadto pamiętać, że wzniesiony budynek z chwilą uzyskania trwałego związania z gruntem staje się częścią składową gruntu, czyli własnością właściciela nieruchomości. Tak więc złożenie nieprawdziwego lub błędnego oświadczenia może prowadzić do niechcianych zmian własnościowych, będących zarzewiem sporu między inwestorem i osobami trzecimi.
Wątpliwość 3: „Istotne odstąpienie od projektu budowlanego”
Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Prawo budowlane pośrednio wskazuje istotne odstąpienia w postaci zmiany zakresu zagospodarowania działki, charakterystycznych parametrów obiektu, zapewnienia warunków korzystania przez osoby niepełnosprawne, sposobu użytkowania oraz naruszenia ustaleń planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy. W większości orzecznictwo oraz głosy doktryny pozostają zgodne co do tego, że powyższy wykaz ma charakter wyczerpujący. Nie jest on jednak dostatecznie precyzyjny.
ZDANIEM EKSPERTA
Należy podkreślić, że ,,istotność’’ nie musi się łączyć ze zmianą wszystkich lub większości parametrów, może dotyczyć jednego bądź także tylko części obiektu.
I tak np.za istotną należy uznać każdą zmianę długości lub szerokości części budynku. W praktyce wątpliwości, czy mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem, towarzyszą inwestorom w prawie każdym przypadku konieczności odstąpienia.
Równorzędnym źródłem definiującym tę kategorię odstąpienia jest orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak przykładowo istotnym odstąpieniem według sądu jest każde odstąpienie w przypadku obiektu wpisanego do rejestru zabytków, nawet minimalna zmiana zakresu terenu objętego planem zagospodarowania czy też budowa piwnicy, w przypadku gdy projekt tego nie przewidywał.
Natomiast nie nosi, o dziwo, cechy istotności tak ważna zmiana jak zmiana konstrukcji obiektu budowlanego – nie została bowiem wyraźnie wskazana w ustawie. Nie jest istotną zmianą budowa przydomowej oczyszczalni ścieków zamiast zbiornika na ścieki. Nie jest nią również odstąpienie w postaci braku ustanowienia nadzoru autorskiego.
Przytoczono tu jedynie przykładowo sentencje niektórych orzeczeń sądów administracyjnych. Orzecznictwo w tej materii jest niezwykle bogate i przyrasta w szybkim tempie. Świadczy to o ważkości zagadnienia, a zarazem stanowi asumpt do domagania się bardziej precyzyjnego i szczegółowego oznaczenia w ustawie poszczególnych przypadków istotnego odstąpienia (czego jednak nie dokonano w nowelizacji).
Warto wspomnieć o zawartym w nowelizacji znacznym złagodzeniu trybu postępowania wobec inwestorów, którzy wybudowali obiekt z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, nie zastosowali wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa przeciwpożarowego czy też nie wywiązali się z obowiązku rozbiórki istniejących obiektów. Zmiany przewidują przy wymierzaniu kar inwestorom z tego tytułu stosowanie przepisów działu III ordynacji podatkowej. Oznacza to, że będzie możliwe uzyskanie ulg, odroczeń, a nawet – jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zainteresowanej lub interes publiczny – uzyskanie umorzeń w całości lub w części. Organ (w omawianym przypadku – wojewoda) przed rozważeniem zastosowania takiej ulgi będzie musiał przeprowadzić postępowanie, które będzie miało na celu zbadanie sytuacji życiowej osoby zainteresowanej. Z jednej strony wprowadzone rozwiązanie umożliwi uwzględnienie szczególnych sytuacji jak choroba właściciela firmy inwestującej czy też jego nagłe zubożenie. Jednak z drugiej strony może sprzyjać narastaniu przypadków samowoli budowlanej, z którymi mieliśmy licznie do czynienia również pod rządami poprzedniej, bardziej restrykcyjnej wersji ustawy.