Decyzja o warunkach zabudowy stanowi surogat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zapewniając zachowanie ładu przestrzennego na minimalnym poziomie. Z tego względu w orzecznictwie podnosiło się od wielu lat, że decyzja o warunkach zabudowy musi obejmować całą działkę ewidencyjną. Tylko taki zakres decyzji umożliwia bowiem zachowanie ładu przestrzen nego na całej działce. Dotyczy to w szczególności parametrów intensywności zabudowy, linii zabudowy itd. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki mogłoby tenże ład zaburzyć i doprowadzić do dopuszczenia realizacji zabudowy o znacznie wyższych parametrach. Autorką jest dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska radca prawny, Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni.

Nie tylko jednak ład przestrzenny w ocenie sędziów stał na przeszkodzie wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Kluczowego znaczenia w orzecznictwie nabrała konieczność zapobieżenia obchodzeniu przepisów o ochronie gruntów rolnych. Jak wiadomo, niedopuszczalne jest wydanie warunków zabudowy dla gruntów ornych najwyższych klas, tj. I‒III. Przeznaczenie takich gruntów pod zabudowę na cele nierolne i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co do zasady za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jednocześnie takie grunty są bardzo często częścią dużych obszarowo działek ewidencyjnych, w ramach których są też grunty orne klasyfikowane jako gorsze – klas IV‒VI i nieużytki, dla których mogą być wydawane warunki zabudowy. Niezależnie od powyższego podział geodezyjny działek ewidencyjnych stanowiących grunty orne ze względu właśnie na ochronę przed ich pofragmentowaniem jest prawnie ograniczony. Dlatego nie ma możliwości łatwego wydzielenia gruntów gorszych klas w celu objęcia ich warunkami zabudowy. Przepisy stanowią m.in., że podział gruntów ornych jest dopuszczalny, jeśli jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Jednak inwestor nie może uzyskać warunków zabudowy tylko dla części działki obejmującej grunty gorszych klas – i koło się zamyka.

Teren a działka, czyli co ustawodawca miał na myśli

Sądy do tej pory niemal jednogłośnie wskazywały, że wydawanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej stanowi obejście przepisów o ochronie gruntów rolnych. W istocie problem rozbija się o interpretację słowa „teren”. Czy terenem inwestycji mogą być tylko działka ewidencyjna lub kilka działek ewidencyjnych jako całość, czy też może to być część działki lub działek ewidencyjnych? Orzecznictwo zasadniczo wskazywało na to pierwsze stanowisko, choć czyniło pewne zastrzeżenia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 1351/21) podkreślono, że przez „teren”, o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1846; dalej: u.p.z.p.), należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Analogicznie wypowiedział się NSA w wyroku z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt II OSK 3439/18).
Zdarzały się jednak orzeczenia przeciwne, które akcentowały, że wszak nie można utożsamiać pojęcia „teren” z pojęciem „działka ewidencyjna”, na zasadzie lege non distinguente. Gdyby ustawodawca chciał te dwa pojęcia utożsamiać, nie skorzystałby z dwóch różnych definicji. Rozróżnienie to musi mieć więc doniosłość prawną. Zależność tę dostrzegł NSA w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1693/19): „Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej”. Sąd podkreślił, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. W przepisach tych jest więc mowa o terenie, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia „teren” i „działka”.

Gwarancja wolności zabudowy

NSA we wskazanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 1693/19 jednocześnie podkreślił znaczenie wolności zabudowy obowiązującej na gruncie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wynikającej z wolnościowego prawa własności. W ocenie sądu odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podkreślić bowiem należy, że rygorystycznie traktowana zasada niedopuszczalności wydania warunków zabudowy dla części działki może prowadzić do absurdu. Właściciel może dysponować bardzo dużą działką z niewielkim fragmentem gruntów ornych klas I‒III, a nie będzie mógł uzyskać warunków zabudowy dla pozostałej części. W opinii NSA właściciel nie ma przecież gwarancji, że gmina uchwali dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, jak wspomniał sąd, „właściciel jest zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, iż ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a część nie”. Podkreślenia jednak wymaga, że NSA w niniejszej sprawie przyjął dopuszczalność wydania warunków zabudowy dla części działki jako zasadę, a nie jako wyjątek. Należy stwierdzić, że teza przedstawiona przez sąd i jej uzasadnienie są ze wszech miar słuszne.

Graficzne wyodrębnienie terenu

Należy również nadmienić, że w wyroku z 17 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1881/18) NSA postawił jeszcze inny warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Otóż wskazał, że „w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji”. NSA w wyroku tym akcentuje zwarty charakter terenu inwestycji i możliwość jego wyodrębnienia. Powyższa kwestia związana jest z tym, czy można wydać warunki zabudowy dla pokawałkowanych części działki, oddalonych od siebie. Co do zasady wydaje się, że nie jest to niedopuszczalne, ale jednak fragmenty terenu inwestycji powinny stanowić całość przestrzenną i zachować połączenia przestrzenne. Jest to jednak jeden z najpoważniejszych problemów teoretycznoprawnych w prawie administracyjnym i przekracza ramy tego artykułu. W praktyce jednak, w szczególności w przypadku inwestycji w postaci farm fotowoltaicznych, problem ten jest dość aktualny. Do tego dochodzi kwestia rozkawałkowania na terenie działki ewidencyjnej gruntów gorszych klas IV‒VI między gruntami klas I‒III, dla których wydanie warunków zabudowy jest niedopuszczalne.

Zmiany na papierze?

Powyższe analizy winny przejść do lamusa prawnego w związku z wprowadzeniem przez ustawodawcę nowego wzoru formularza wniosku o warunki zabudowy. Wprowadzony został w 2021 r. rozporządzeniem ministra rozwoju i technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. poz. 2462). W pkt 7.2 wzoru wniosku załączonego do rozporządzenia w zakresie charakterystyki inwestycji zamieszczono rubrykę, w której można zaznaczyć sposób wyznaczenia terenu inwestycji. Są dwie możliwości, teren inwestycji obejmuje:
• całą działkę lub działki ewidencyjne albo
• część działki lub działek ewidencyjnych.
W wyjaśnieniach wskazano, że w „przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych wymagane jest określenie granic terenu w formie graficznej”. Inwestor we wniosku musi zatem wyrysować na mapie linie rozgraniczające teren inwestycji.
Reasumując, w kontekście powyższej, niebudzącej wątpliwości treści rozporządzenia wszystko powinno być jasne i klarowne. Niestety, organy i sądy ‒ czy to na zasadzie ostrożności, czy to prawem rozpędu ‒ nadal kwestionują oczywiste prawo inwestora do uzyskania warunków zabudowy dla części działki. Działanie takie należy ocenić zdecydowanie negatywnie.
Co również godne podkreślenia, nie wydaje się zasadna teza, że dopuszczalność wydania warunków zabudowy dla części działki dotyczy tylko inwestycji, dla których wniosek został złożony na nowym formularzu. Teza ta nie ma uzasadnienia, w sferze przepisów prawa materialnego nic się bowiem nie zmieniło w kontekście rozróżnienia w ustawie pojęć „teren” i „działka”, a rozporządzenie ma jedynie wykonawczy charakter względem ustawy. Dlatego należy uznać, że ustawodawca, wprowadzając rozporządzenie, jedynie potwierdził zachodzącą już uprzednio dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Czy stanowisko to stanie się oczywiste dla organów i sądów rozpatrujących sprawy? Czas pokaże. ©℗
Organy i sądy – czy to na zasadzie ostrożności, czy prawem rozpędu – nadal kwestionują oczywiste prawo inwestora do uzyskania warunków zabudowy dla części działki. Działanie takie należy ocenić zdecydowanie negatywnie.