Możliwe jest jedynie w dobrze uzasadnionych przypadkach, np. w razie utraty wartości historycznej, kulturowej lub edukacyjnej obiektu. Nie wystarczy argument o złym stanie technicznym nieruchomości czy konieczności realizacji celu publicznego.

dr Jan Kowalczyk, Wyższa Szkoła Bankowa w Warszawie
Główną formą ochrony zabytków nieruchomych [ramka 1] jest wpis do rejestru zabytków prowadzonego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wpis taki nie tylko ogranicza prawo własności przysługujące właścicielom nieruchomości, lecz także nakłada na nich wiele obowiązków. Nie dziwi więc, że wielu właścicieli zabytkowych budynków stara się o ich wykreślenie z tego rejestru.

Ramka 1

Definicja i zakres ochrony
Za zabytek nieruchomy – zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – uważa się nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Ustawodawca nie przewidział regulacji dotyczących szczegółowych przesłanek, jakie muszą zostać spełnione, by dana nieruchomość została wpisana do rejestru. Zakłada się, że decyzja o wpisie do rejestru ma charakter rozstrzygnięcia eksperckiego – organ ochrony musi na podstawie zebranej dokumentacji ocenić, czy dany budynek posiada cechy określone w definicji zabytku nieruchomego. ©℗
W przypadku zabytkowych budynków istnieją dwie zasadnicze formy objęcia ochroną konserwatorską – wpis indywidualny (w przypadku konkretnego budynku) lub obszarowy. Wpis obszarowy ma na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony dla historycznych kompozycji przestrzennych. Zazwyczaj dotyczy on całego układu przestrzennego, obejmującego ulice, place i inne przestrzenie publiczne (niemożliwa jest zmiana przebiegu, przekroju ulic itp.), a także wszystkie budynki znajdujące się w ramach obszaru chronionego. Zakres ochrony nieruchomości objętych wpisem obszarowym różni się jednak od wpisów indywidualnych. Zasadnicza różnica polega na tym, że przy wpisach obszarowych ochronie podlegają jedynie zewnętrzne cechy obiektów (istotne dla całego układu urbanistycznego). W przypadku wpisów indywidualnych ochrona jest znacząco szersza i obejmuje również wnętrza obiektu, a zatem zezwoleń konserwatora wymagają również prace budowlane prowadzone w środku zabytkowej nieruchomości.

Decyzja ministra

Skreślenie danej nieruchomości z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku (lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym się on znajduje). Oznacza to, że jeżeli dana nieruchomość stanowi własność prywatną, gmina nie ma prawa do podejmowania działań w imieniu inwestora i nie jest stroną w postępowaniu.
Istnieją tylko dwie przesłanki wykreślenia zabytku z rejestru:
  • zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej,
  • nowe badania naukowe nie potwierdzają wartości historycznej, artystycznej lub naukowej danego zabytku.
Wraz z wykreśleniem zabytku z rejestru uchyla się również ochronę konserwatorską jego otoczenia (jest ono rozumiane jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych).
Od decyzji ministra przysługuje odwołanie w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego – pierwszą instancją jest wojewódzki sąd administracyjny (WSA), a drugą – Naczelny Sąd Administracyjny (NSA).

Zły stan techniczny

Jednym z najczęściej wskazywanych przez właścicieli argumentów za wykreśleniem z rejestru jest zły stan techniczny nieruchomości. Dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych rzeczywiście wskazują, że stan techniczny stanowi jeden z elementów, który należy uwzględnić w procedurze oceny wniosku. Przy czym stan techniczny interesuje organ konserwatorski nie w sensie budowlanym czy funkcjonalnym, a jedynie w takim wymiarze, w jakim wpływa on na substancję chronioną. [przykład] Oznacza to, że dopóki degradacja nieruchomości nie osiągnie poziomu, który pozwoli uznać, że nie przedstawia ona już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, dopóty zły stan techniczny nie stanowi wystarczającej przesłanki do wykreślenia z rejestru, a zatem dany budynek nie może zostać np. rozebrany.

Przykład

Fatalna kondycja nie obniża wartości historycznej
Kamienica została wpisana do rejestru zabytków ze względu na bogate zdobienia ściany frontowej – płaskorzeźby, nadproża oraz dekoracyjny rzeźbiony fryz charakterystyczny dla epoki, w której powstał budynek. Nieruchomość jest w złym stanie technicznym, czego wyrazem są m.in. uszkodzenia konstrukcji stropów, nieszczelny dach powodujący zalania poddasza podczas ulewnych deszczy oraz naruszona konstrukcja klatki schodowej. Zły stan techniczny sprawia, że budynek nie może być użytkowany, mieszkający w kamienicy lokatorzy zostali przeniesieni do innych lokali komunalnych.
Pomimo złego stanu technicznego nie zachodzą jednak przesłanki do skreślenia nieruchomości z rejestru zabytków, ponieważ nie obniża on wartości historycznej oraz artystycznej substancji zabytkowej będącej podstawą wpisu.

Utrata pierwotnych cech

Przesłanką umożliwiającą skreślenie może być brak autentyzmu. NSA w wyroku z czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1848/19) podtrzymał np. decyzję ministra właściwego ds. dziedzictwa narodowego w sprawie wykreślenia z rejestru zabytków zespołu pałacowo-parkowego, który jeszcze w XIX w. utracił swoją pierwotną funkcję i został przeznaczony na szpital. Choć w pierwszej instancji decyzja ministra została uchylona przez wojewódzki sąd administracyjny, to jednak w drugiej instancji NSA zdecydował się podtrzymać w mocy decyzję ministra. W wyroku stwierdzono, że budynek pałacu co prawda wpisuje się w historyczny układ przestrzenny, jednak został niemal w całości rozebrany i wzniesiony na nowo, z zachowaniem jedynie historycznej ściany szczytowej północnej oraz fragmentów południowej ściany szczytowej. W związku z tym pałac charakteryzuje nowa konstrukcja i substancja, a tym samym w obecnej formie nie ma wartości historycznej lub kulturowej. Pozostawienie zespołu pałacowo-parkowego w rejestrze miałoby zdaniem NSA stanowić precedens polegający na ochronie obiektów, które ze względu na znaczne odbieganie od pierwotnych rozwiązań godzą w naczelną zasadę autentyzmu. Chociaż zasada ta nie została wyrażona w polskim systemie prawnym expressis verbis, to wciąż stanowi jedną z naczelnych reguł związanych z badaniem możliwości wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. [ramka 2]

Ramka 2

Zasada autentyzmu
W praktyce zasada autentyzmu oznacza, że dana nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, powinna charakteryzować się prawdziwością, oryginalnością, wiarygodnością i zgodnością z historią, tradycją i kulturą. Nieruchomość powinna bez wątpliwości stanowić wyraz kultury poprzednich pokoleń oraz być źródłem tożsamości, pozwalając na kształtowanie kolejnych pokoleń w duchu przywiązania do dziedzictwa narodowego pozostawionego przez przodków.
Ważny przy tym jest autentyzm:
• materiału – zachowanie materiałów budowlanych charakterystycznych dla epoki, w której powstał dany budynek;
• funkcji – program funkcjonalno-użytkowy danej nieruchomości jest zgodny (lub przynajmniej zbliżony) z pierwotnym rozplanowaniem;
• metod technologicznych i konstrukcyjnych;
• formy – kształt architektoniczny nieruchomości pozostał niezmieniony. ©℗

W przypadku inwestycji celu publicznego

Zdarza się, że zabytki wpisane do rejestru są w kolizji z planowaną inwestycją celu publicznego. Powołanie się na nadrzędny interes społeczny dotyczący takiej inwestycji nie stanowi dostatecznego powodu wykreślenia nieruchomości z rejestru zabytków. Jest jednak przesłanką do wszczęcia postępowania oceniającego, czy możliwe jest uchylenie ochrony wynikającej z indywidualnego wpisu do rejestru zabytków – tzn. czy zachodzą wyżej wymienione przesłanki zawarte w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie istnieją przepisy mówiące o tym, że ochrona zabytku może zostać uchylona w przypadku, gdy jest nie do pogodzenia z realizacją inwestycji celu publicznego.
W przypadku niektórych zadań o charakterze publicznym przewiduje się natomiast uproszczony tryb postępowania. Został on uregulowany w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z jej art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ta opinia zastępuje uzgodnienia, pozwolenia oraz stanowiska wymagane innymi przepisami prawa, jednak uproszczenie trybu wciąż nie stanowi wystarczającej przesłanki do wykreślenia nieruchomości z rejestru. Dopiero wydanie opinii (ze wskazaniem na możliwość wykreślenia) lub milcząca zgoda organu stanowią dostateczną przesłankę do podjęcia dalszych czynności przez inwestora.

Gminna ewidencja

Zupełnie inaczej sprawa ma się w przypadku gminnej ewidencji zabytków. Na wstępie należy zauważyć, że gminna ewidencja zabytków nie jest formą ochrony zabytków w myśl ustawy, a raczej sposobem sprawowania opieki (zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 21 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa/256/21). Gminna ewidencja zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych jest prowadzona przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Wpis do niej następuje w trybie zarządzenia włodarza.
Polski ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia wniosku o wykreślenie nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. W przypadku złożenia takiego wniosku przez inwestora gmina powinna odmówić wszczęcia postępowania, ponieważ nie istnieją regulacje prawne, na podstawie których gminie przysługuje prawo do prowadzenia powyższych czynności. Wykreślenie z tej ewidencji następuje natomiast w takim samym trybie jak wpis: poprzez zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Nie oznacza to jednak, że obiektów ujętych w niej nie można wyburzyć lub rozbudować.
Co do zasady w gminnej ewidencji zabytków ujmuje się:
  • zabytki nieruchome wpisane do rejestru,
  • inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków,
  • inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Wykreślenie obiektów z dwóch pierwszych kategorii wymaga zaistnienia przesłanek zawartych w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei w przypadku ostatniej kategorii zgodnie z prawem budowlanym pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jeśli gmina zwróci się do konserwatora o zajęcie stanowiska, to musi o tym poinformować stronę postępowania uzgodnieniowego (czyli inwestora oraz właściciela bądź użytkownika wieczystego). Dokonanie uzgodnienia spoczywa na gminie jako organie prowadzącym postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Tym samym nie można nałożyć takiego obowiązku na inwestora – stroną postępowania jest wówczas gmina.
Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Brak stanowiska wyrażonego pisemnie w tym terminie jest rozumiany jako domniemanie zgody, czyli brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.
Podsumowując: ustawodawca przewidział określony zestaw przesłanek, które umożliwiają wykreślenie nieruchomości z rejestru zabytków nieruchomych. Biorąc pod uwagę doniosłą rolę obiektów architektonicznych i układów urbanistycznych w pielęgnowaniu dziedzictwa kulturowego i narodowego, wykreślenia można dokonać jedynie w dobrze uzasadnionych przypadkach. ©℗
Podstawa prawna
art. 13 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840)
art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1846)
ustawa z 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1846)