Reklama
Samo przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne nie gwarantuje powstania prawa pierwokupu. Konieczne jest ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, a w opisanym przypadku do tego nie doszło. Jednak na początku przypomnijmy, że ustawowe prawo pierwokupu zastrzeżone na rzecz gminy wynika z art. 109 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Przysługuje jej w przypadku sprzedaży:
1. niezabudowanej nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego;
2. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej, niezależnie od formy nabycia tego prawa przez zbywcę;

Reklama
3. nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne albo nieruchomości, dla której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
4. nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości;
5. nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji, jeżeli przewiduje to uchwała, o której mowa w art. 8 ustawy o rewitalizacji (tj. uchwała wyznaczająca obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji);
6. nieruchomości położonych na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji, o której mowa w rozdziale 5 ustawy o rewitalizacji.
Ten katalog można potraktować jak zasadę, od której ustawodawca przewidział wyjątki. Ale o ich istnieniu w gminach często się zapomina. W odniesieniu do niektórych takich przypadków pojawia się bowiem wątpliwość w zakresie prawnej poprawności umowy sprzedaży – sporządzonej jako umowy definitywnej – lub w obszarze możliwości wcześniejszego zabezpieczenia uprawnień gminy co do wykonania prawa pierwokupu.
Przypomnijmy, że w art. 109 u.g.n. pojęcie „nabycie” jest używane obok pojęcia „sprzedaż”, co oznacza, że na gruncie tego unormowania nie jest ono synonimem sprzedaży, a ustawodawca nadaje mu możliwie szerokie znaczenie, gdyż tylko wtedy mają sens dookreślenia ograniczające sytuacje, do których mają zastosowanie poszczególne jednostki redakcyjne tekstu (por. postanowienie SN z 10 stycznia.2019 r., sygn. II CSK 370/18).
W przypadku wątpliwości, czy dana nieruchomość spełnia przesłanki uzasadniające skorzystanie przez gminę z ustawowego prawa pierwokupu, spory rozstrzygają sądy powszechne, a nie sądy administracyjne (zob. wyrok NSA z 16.5.2017 r., sygn. I OSK 2800/16).
Wyłączenia
Artykuł 109 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planów miejscowych do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Chodzi tutaj o przypadki pierwokupów w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych. Co istotne, dalsza część przepisu stanowi, że art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej zaś wynika, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się te wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W przypadku sprzedaży prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości gruntowej prawo pierwokupu istnieje niezależnie od formy i tytułu nabycia tego prawa przez zbywcę. Jedyne wyjątki od tej zasady zostały wskazane w art. 109 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy regulujące prawo pierwokupu mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących i nie mogą być modyfikowane przez strony (wyrok SA w Łodzi z 16 stycznia 2018 r., sygn. I ACa 632/17).
Skoro to wykorzystywanie nieruchomości na cele rolne lub leśne jest ustalane w oparciu na danych zawartych w katastrze nieruchomości, to gmina musi być zainteresowana weryfikacją wpisów w tej ewidencji i podjęciem stosownych działań zmierzających do aktualizacji wpisów. Aktualność danych może przede wszystkim wynikać z różnego rodzaju dokumentów, o których JST może mieć wiedzę, a które do tej pory nie stanowiły podstawy wpisu. Może tu chodzić przede wszystkim o wydaną decyzję o warunkach zabudowy.
Reasumując, prawo pierwokupu wynikające z art. 109 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie przysługuje gminie tylko wówczas, gdy cała nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne lub – w braku takiego planu – jest w całości wykorzystywana na te cele (art. 109 ust. 2). Tak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 7 października 2008 r. (sygn. III CSK 122/08), które wciąż jest aktualne.
Prawo pierwokupu wykonuje tylko wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Prawo nie przewiduje udziału w tym procesie innego organu gminy (postanowienie SN z 11 lipca 2012 r., sygn. II CSK 621/11).
Zatem przeznaczenie na cele rolne lub leśne jedynie części nieruchomości powoduje, że nie stosuje się wyłączenia przewidzianego w art. 109 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w takiej sytuacji prawo pierwokupu gminie przysługuje prawo pierwokupu.
Cele publiczne
Przechodząc do odpowiedzi na pytanie związane z opisanym stanem faktycznym, jeśli gmina dowiedziała się o sprzedaży od notariusza, prawo pierwokupu na jej rzecz nie powstało. Decyzja lokalizacyjna, która dotyczyła sprzedawanej nieruchomości, nie została bowiem ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Notariusz sporządzający umowę nie miał podstaw do odmowy sporządzania definitywnej umowy sprzedaży nieruchomości. Ponadto, w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny, nie ma znaczenia to, czy jest ona zabudowana, czy nie. Zasadniczo przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny uprawnia do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże jest ono dopuszczalne dopiero wtedy, gdy nie można nabyć nieruchomości w drodze umowy. Prawo pierwokupu nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny stanowi bowiem prawną możliwość nabycia nieruchomości w sposób cywilnoprawny, bez konieczności uruchamiania procedury wywłaszczeniowej.
Omawiany tutaj przypadek ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zabezpieczenia interesów gminy. Skoro bowiem decyzja inwestycyjna potwierdzona została w stosownym dokumencie planistycznym, którego treść wynikała z inicjatywy samej JST, to za możliwość zrealizowania celu publicznego należy uznać doprowadzenie do sytuacji zagwarantowania możliwości wykonania prawa pierwokupu nieruchomości w razie jej sprzedaży. Z drugiej strony gmina przy wykonaniu prawa pierwokupu nie może kwestionować ustalonej w warunkowej umowie sprzedaży ceny. W procedurze wywłaszczenia odszkodowanie jest ustalane na podstawie cen rynkowych, co z kolei ustala rzeczoznawca majątkowy.
Rejestr zabytków
Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości (art. 109 ust. 3 pkt 5 w zw. z ust. 1 pkt 4 u.g.n.). Prawo takiego pierwokupu także wymaga ujawnienia w księdze wieczystej. Postawienie wymogu, by w przypadkach, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy, gmina mogła skorzystać z prawa pierwokupu tylko wtedy, gdy zostało ono ujawnione w księdze wieczystej, jest po części uzasadnione tym, że przeznaczenie na cel publiczny lub wpisanie do rejestru zabytków wynika także z administracyjnych decyzji władczych, o których strony umowy sprzedaży nieruchomości lub prawa wieczystego użytkowania mogą nie wiedzieć, co z kolei mogłoby powodować niezawinione przez strony zawieranie umów bezwarunkowych zamiast umów warunkowych (tak: E. Bończak-Kucharczyk [w:] „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany”, LEX/el. 2021, art. 109).
Konkurencja
Od 15 sierpnia 2019 r. prawo pierwokupu nie powstanie także na rzecz gminy, gdy pierwokup przysługiwać będzie Krajowemu Zasobowi Nieruchomości (dalej: KZN) w przypadkach, o których mowa w ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości. Zgodnie z art. 30a ust. 1 tej ustawy „KZN przysługuje prawo pierwokupu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego państwowej osoby prawnej, o której mowa w art. 3 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (. Dz.u z 2020 r. poz. 735)”. Ponadto, jak wskazuje art. 65a ust. 1 ww. ustawy, KZN przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży:
1. nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od KZN na podstawie art. 53;
2. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od KZN na podstawie art. 53;
3. niezabudowanej nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od KZN na podstawie art. 65 ust. 1;
4. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od KZN na podstawie art. 65 ust. 1.
Oznacza to, że prawo pierwokupu KZN wyprzedza prawo pierwokupu gminy. A dokładniej powstanie pierwokupu KZN powoduje, że prawo pierwokupu dla gminy nie powstaje. Przepisy stanowią bowiem o powstaniu pierwokupu, a nie o ich pierwszeństwie.
Przy omawianiu problemu konkurencyjności pierwokupów nie można pominąć także ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z jej art. 10 ust. 5i: „W przypadku gdy prawo pierwokupu nieruchomości położonej na obszarze parku narodowego z mocy przepisów odrębnych przysługuje jednocześnie kilku podmiotom, pierwszeństwo w realizacji prawa pierwokupu przysługuje parkowi narodowemu”. Prawo pierwokupu dla parków narodowych, które determinowane jest jedynie faktem położenia nieruchomości na obszarze parku, może być zatem w wielu przypadkach szersze niż pierwokup gminy. W tym przypadku jednakże przepis ustawy stanowi o pierwszeństwie w realizacji – w sytuacji gdy park narodowy z prawa pierwokupu nie skorzysta, gmina będzie miała możliwość zrealizowania własnego prawa pierwokupu.
Podstawa prawna:
art. 109 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1561)
30a ust. 1, art. 65a ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1100; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1551)
ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 485)
art. 10 ust. 5i ustawy z 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1098)