Co jest istotniejsze: swoboda działalności gospodarczej czy prawo państwa do kreowania polityki mieszkaniowej?
Rynek najmu krótkoterminowego bardzo ucierpiał na pandemii koronawirusa i ograniczeniach w przemieszczaniu się. Nie bez powodu więc przedsiębiorcy z tego sektora coraz głośniej upominają się o rządową kroplówkę finansową. Są już tacy, którzy organizują zbiórki społecznościowe na utrzymanie „apartamentów”, a jednocześnie – raptem tydzień temu – gruchnęła informacja, że szwedzki fundusz inwestycyjny odkupił od polskiego dewelopera... trzy bloki, w których jest 647 mieszkań. Wszystkie mają być przeznaczone na wynajem, w założeniu krótkoterminowy.
Oceny tej sytuacji są skrajnie różne. Nie brakuje głosów, że ludziom, którym zdemolowano biznes, trzeba pomóc. Ale są też opinie, że tak dobra okazja do pozbycia się – jak niektórzy twierdzą – jednej z najbardziej szkodliwych działalności gospodarczych XXI wieku może się już nie nadarzyć.
Ważenie wartości
To, jak media opisują całą sprawę, zależy zazwyczaj od wyboru bohatera. Mamy więc przedsiębiorcę, który zarabia na najmie, mamy studentów i rdzennych mieszkańców popularnych turystycznie miast, którzy na nim tracą. Mamy niezadowolonych hotelarzy, którzy musieli obniżyć nadmiernie napompowane kilkanaście lat temu ceny, i turystów, którzy właśnie dzięki temu mogą zwiedzić Paryż, Mediolan czy Madryt. My jednak postanowiliśmy się skupić na pryncypiach, to znaczy pokazać na przykładzie najmu krótkoterminowego, jak równoważyć takie wartości konstytucyjne jak swoboda działalności gospodarczej, solidarność społeczna, obowiązek kreowania przez państwo satysfakcjonującej polityki mieszkaniowej. I okazuje się, że na proste w gruncie rzeczy pytania fachowcy – utytułowani prawnicy zajmujący się od lat prawem konstytucyjnym oraz gospodarczym – odpowiadają zupełnie inaczej.
Co do tego, że państwo – jeśliby tylko zechciało – może ograniczyć biznes oparty na najmie krótkoterminowym, nie ma wątpliwości dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. Wskazuje on, że swoboda działalności gospodarczej jest wartością konstytucyjną – ale przecież niejedyną. W grę wchodzi choćby art. 20 konstytucji, zgodnie z którym państwo prowadzi społeczną gospodarkę rynkową opartą m.in. na własności prywatnej i solidarności. To kluczowa wartość konstytucyjna, którą możemy rozpisać na wartości bardziej szczegółowe. W swojej polityce gospodarczej i społecznej państwo obowiązane jest uwzględniać dobro rodziny (art. 71 konstytucji). Zgodnie zaś z art. 75 konstytucji władze publiczne prowadzą politykę, która sprzyja zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli.
– Kumulowanie mieszkań przez fundusze inwestycyjne czy inne podmioty gospodarcze nie ułatwia obywatelom stania się właścicielami nieruchomości i poprzez to realizowania dobra ich rodzin oraz zaspokajania ich potrzeb życiowych. Z punktu widzenia dobra rodziny potrzeby mieszkaniowe należą do kluczowych – zwraca uwagę Jacek Zaleśny. Tymczasem najem krótkoterminowy wpływa na ceny nieruchomości, a zatem utrudnia zakup własnego M. W efekcie wiele rodzin jest zmuszonych do wynajmowania mieszkania długoterminowo. – Czy dobro rodziny będzie realizowane wówczas, gdy będzie ona zmuszona do wynajmu mieszkania od funduszu inwestycyjnego? – pyta retorycznie dr hab. Zaleśny.
Naukowiec nie ma wątpliwości, że najbardziej pożądaną społecznie formą zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez obywateli jest własność nieruchomości. Bo zrównoważone, pewne i przewidywalne stosunki społeczne oparte są właśnie na własności, jej dziedziczeniu, darowaniu, swobodnym nią dysponowaniu w zależności od życiowych potrzeb. Stosunki społeczne nie mogą zaś być oparte na zmiennych w czasie strategiach inwestycyjnych funduszy inwestycyjnych i niepewności obywateli w sprawach dla nich zasadniczych, ich przyszłości, w tym po zakończeniu działalności zawodowej. Mówiąc wprost: trudno uznać za optymalny model, w którym człowiek przez całe życie, także na emeryturze, wynajmuje mieszkanie, bo większość nieruchomości będzie w rękach bogatej mniejszości.
– Na przykładzie Niemiec dobrze widać, jakie są negatywne skutki kumulacji nieruchomości. W Berlinie mieszkania wynajmuje ok. 85 proc. mieszkańców. Poszczególne fundusze inwestycyjne są właścicielami tysięcy nieruchomości. Duża część Niemców nie jest właścicielami nieruchomości. Nie są w stanie w sposób pewny realizować funkcji życiowych i rodzinnych. A kiedy kończą działalność zawodową, nie są samodzielni finansowo, tylko skazani są na współfinansowanie wynajmu mieszkań z zasiłków społecznych – przekonuje do swych racji Jacek Zaleśny. W Niemczech zresztą wprowadzono pewne ograniczenia w najmie krótkoterminowym. Przykładowo w Berlinie ustanowiono ograniczenie wynajmu drugiego mieszkania do 90 dni w roku. Trzeba też spełniać pewne kryteria jakościowe (podobnie jest np. w Londynie, przy czym tam do 90 dni w roku nie trzeba rejestrować ani zgłaszać prowadzenia najmu; powyżej tego okresu wymagane jest zgłoszenie).
Jacek Zaleśny nie ma najmniejszych wątpliwości, że rodzimy ustawodawca mógłby zapędy dużych funduszy oraz rozwijających się na rynku najmu przedsiębiorców ograniczyć, gdyby tylko chciał. Bo – kontynuuje naukowiec – interes funduszy inwestycyjnych i innych podmiotów gospodarczych musi być realizowany z uwzględnieniem prawa rodziny do własnego mieszkania. Rozwój stosunków gospodarczych i społecznych, jeżeli ma być pewny i przewidywalny, musi być zrównoważony.
Rynek jak każdy
– Nie mylmy skutków z przyczynami. I walczmy z przyczynami, a nie skutkami – ripostuje prof. Robert Gwiazdowski, adwokat i wykładowca na Uczelni Łazarskiego, orędownik wolnego rynku. Jego zdaniem wprowadzanie jakichkolwiek zmian prawnych dotyczących rynku najmu byłoby kontrproduktywne i poskutkowałoby co najwyżej obchodzeniem przepisów przez tych, którzy potrafiliby to robić. A zarazem wcale nie zwiększyłoby możliwości zakupu własnych czterech kątów przez przeciętnego obywatela.
– Przyczyną obecnego stanu rzeczy jest nadmierna podaż pieniądza, który trafia nie do przeciętnego Kowalskiego, a do firm inwestycyjnych. Innymi słowy, przeciętny Kowalski ma kłopot z zakupem mieszkania nie dlatego, że ktoś inny kupuje na wynajem, lecz dlatego, że nie ma wystarczających środków. Z kolei fundusz ma pierdyliony dolarów – argumentuje prawnik.
Zdaniem Gwiazdowskiego rynek nieruchomości po prostu stał się polem do inwestycji – dość bezpiecznym i opłacalnym. A ci, którzy mają pieniądze, są w uprzywilejowanej sytuacji w każdym sektorze i generalnie w życiu.
– Rynek najmu krótkoterminowego nie różni się wiele od tego, co dzieje się np. w transferach piłkarskich. Na rynkach jest za dużo pieniędzy, z którymi nie ma co robić – zauważa prof. Gwiazdowski. Państwo jednak nie może jego zdaniem szukać sposobów na ograniczanie możliwości wydatkowania środków przez tych, którzy je mają, lecz znaleźć metodę na to, aby ci, którzy mają dziś mniej pieniędzy, mieli ich docelowo więcej. Wielka Izba Trybunału Sprawiedliwości UE (to „najmocniejszy” skład trybunału, w którym rozstrzygane są tylko najpoważniejsze sprawy) w orzeczeniu z 22 września 2020 r. stwierdziła jednak co innego. Uznała, że niekontrolowany rozwój najmu krótkoterminowego utrudnia państwom kreowanie własnych polityk publicznych, których elementem powinno być odpowiednie prowadzenie polityki mieszkaniowej.
Sprawa, którą analizowali luksemburscy sędziowie, dotyczyła francuskich regulacji wprowadzonych na potrzeby ucywilizowania sytuacji w Paryżu – najpopularniejszym na świecie mieście pod kątem najmu krótkoterminowego. We francuskim Code de la construction et de l’habitation (kodeks budownictwa i mieszkalnictwa) ustanowiono, że w gminach liczących ponad 200 tys. mieszkańców do zmiany funkcji lokalu mieszkalnego potrzebne jest zezwolenie. A – zgodnie z ustawą w sprawie dostępu do mieszkań i reformy urbanistycznej – wielokrotny krótkoterminowy wynajem umeblowanego lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, którzy nie dokonują w nim zameldowania, jest właśnie zmianą funkcji. Szkopuł w tym, że w styczniu 2018 r. aż 80 proc. wynajmujących mieszkania w Paryżu nie posiadało stosownego zezwolenia.
Władze miasta uznały, że czas zrobić z tym porządek. Wybrano metodę nakładania kar finansowych – nawet do 25 tys. euro. I właśnie to, czy tak można robić, oceniał Trybunał Sprawiedliwości UE. Stwierdził jednoznacznie, że można, bo prawo państwa do stworzenia realnej polityki mieszkaniowej nie jest mniej istotne od ogólnej zasady ustanawiającej swobodę działalności gospodarczej.
– Tyle że to pójście na łatwiznę – twierdzi prof. Mariusz Bidziński, radca prawny, wspólnik oraz szef departamentu prawa gospodarczego i prawa zamówień publicznych w kancelarii Chmaj i Wspólnicy. Twierdzi on, że ingerencja państwa w rynek najmu krótkoterminowego to de facto ingerencja w prawo własności i w swobodę działalności gospodarczej. A podyktowana jest przede wszystkim brakiem pomysłu polityków na kreowanie odpowiedniej polityki mieszkaniowej.
– Państwo (francuskie, polskie, każde inne) może faktycznie wpłynąć na rynek poprzez inicjowanie i wspieranie inicjatyw typu „Mieszkanie plus”. Niech samo inwestuje, niech wspiera rynek budownictwa mieszkaniowego, a nawet pomaga firmom budowlanym, od dostawców materiałów aż po, jeśli tylko uzna za stosowne, przywożenie jedzenia budowlańcom z rządowej stołówki. Krótko mówiąc: niech wspiera, a nie grozi palcem tym, którzy po prostu legalnie zarabiają pieniądze – przekonuje Mariusz Bidziński.
Uważa on, że dopóki skala problemu nie powoduje zagrożenia dla strategicznego bezpieczeństwa państwa czy zdrowia lub życia ludzkiego, dopóty trudno znaleźć realną potrzebę interwencji w prowadzoną działalność gospodarczą.
Robert Gwiazdowski dodaje, że jeśli rządzący w Polsce chcą rozwijać budownictwo mieszkaniowe, to może powinni się zainteresować ogromnymi połaciami gruntów należących do Skarbu Państwa, które leżą odłogiem. I dopiero gdy te tereny – znajdujące się przecież nie tylko na wsiach, lecz także na obrzeżach dużych miast – zostaną wykorzystane, można się zastanawiać, jak powinien wyglądać kolejny krok.
Przegrywa zawsze sąsiad
Eksperci zgadzają się w jednym – współczują sąsiadom.
– Jeżeli w jednej nieruchomości są lokale zajęte przez osoby, które bytują w nich w sposób stały, a jednocześnie realizowany jest wynajem krótkoterminowy, to wiąże się z nim stałe naruszanie zasad współżycia społecznego – uważa dr hab. Zaleśny. Twierdzi on, że najemcy krótkoterminowi w sposób ciągły zaburzają stosunki społeczne w ramach nieruchomości. Bo z punktu widzenia nieruchomości wielolokalowej nie jest naturalne i normalne, kiedy co dwa, trzy dni sąsiedzi wprowadzają się i wyprowadzają. – Jest oczywiste, że w tym krótkim czasie najemcy w sposób intensywny realizują swoje prawa. Nie ma możliwości, by ta intensywna eksploatacja lokalu nie kolidowała z funkcją życiową stałych mieszkańców – twierdzi konstytucjonalista z UW. Jego zdaniem stałe naruszanie zasad współżycia społecznego przez zmieniające się w czasie osoby wymusza stosowanie skutecznych środków ochrony praw osób stale zamieszkujących w bloku. Praktyka zaś pokazuje, że pociąganie do odpowiedzialności prawnej sprawców naruszenia zasad współżycia społecznego (czyli gości) jest nieskutecznym środkiem ochrony praw mieszkańców. Efektywniejsze byłoby rozdzielenie lokali zajmowanych przez osoby, które bytują w nich w sposób stały, od pozostałych. Paradoksalnie więc wykup całych bloków przez fundusze inwestycyjne z przeznaczeniem na najem jest lepszym rozwiązaniem niż kupowanie mieszkań w blokach, w których od dawna mieszkają ludzie.
– Oczywiście, że dostrzegam problem w tym, że ludzie, którzy chcą w spokoju mieszkać, stykają się z tymi, którzy przyjeżdżają się zabawić. Stały mieszkaniec nie baluje codziennie, ale raz na jakiś czas – przyznaje prof. Robert Gwiazdowski. Tyle że według niego prawa nie trzeba zmieniać, wystarczy zacząć je stosować.
– Sędziowie powinni się nauczyć, na czym polegają ochrona własności i jej naruszenia. Za pomocą prostych narzędzi ekonomicznych analizy prawa można rozstrzygnąć, czy ktoś ma zapłacić odszkodowanie za to, że jego pies, głośno szczekając, narusza dobra sąsiadów, czy też nikt płacić nie musi. Podobnie można robić z najmem krótkoterminowym – zaznacza prawnik z Uczelni Łazarskiego.
Ciężkie życie skarbówki
Z naszych informacji wynika, że polski rząd planuje uregulować rynek najmu krótkoterminowego. Kiedy to się stanie – nie wiadomo, bo pandemia opóźnia wprowadzanie zmian niekorzystnych dla przedsiębiorców dotkniętych obostrzeniami gospodarczymi. Najbardziej prawdopodobny jest wariant łagodny, czyli utworzenie centralnego rejestru obiektów noclegowych, w którym właściciele nieruchomości będą musieli wpisać wynajmowane przez siebie „apartamenty”. Politycy wierzą, że w ten sposób uda się przeciwdziałać szarej strefie, która nadal jest na rynku krótkiego wynajmu powszechna. Służby skarbowe słabo sobie z tym radzą – sam fakt uwidocznienia nieruchomości na wynajem w nowo stworzonym rejestrze, do którego skarbówka miałaby dostęp, miałby zniechęcać do oszukiwania i nieodprowadzania podatków z tytułu zarobku na najmie.
Mariusz Bidziński nie kryje, że jest zdecydowanym przeciwnikiem tworzenia rejestru. Uważa, że w praktyce byłaby to baza informująca o tym, kto ma ile mieszkań i na co je przeznacza, co zbliżałoby Polskę do modelu państwa inwigilującego obywateli na każdym kroku.
– Stworzenie jednej bazy oczywiście ułatwiłoby życie funkcjonariuszom skarbowym, ale nie to jest rolą ustawodawcy. Nowe regulacje uderzyłyby przede wszystkim w ludzi, którzy wynajmują jedno czy dwa mieszkania, a zarazem nie rozwiązałyby żadnego problemu, nawet tego dostrzeganego przez władzę, bo wielkie fundusze bez trudu wpisałyby się do rejestru – twierdzi prof. Bidziński.
W Polsce najem krótkoterminowy największe spustoszenie wywołuje w Warszawie oraz nadmorskich kurortach. Badacze z Digital Economy Lab Uniwersytetu Warszawskiego sprawdzili w 2019 r., jak kształtuje się stołeczny rynek Airbnb, jednej z dwóch najpopularniejszych platform do krótkiego najmu. Okazało się, że wśród niemal 5,5 tys. ofert Airbnb w Warszawie 57 proc. to lokale, których gospodarze dysponują czterema i więcej mieszkaniami na platformie. Zaledwie 27,6 proc. wynajmuje jeden lokal (przy czym za organizację najmu często odpowiada nie właściciel, lecz profesjonalny zarządca, więc w praktyce to nadal działalność biznesowa). Wśród wszystkich ofert mieszkań wystawianych na Airbnb w Warszawie prawie połowa to mieszkania w Śródmieściu. Szacuje się, że co 20. mieszkanie w Śródmieściu było w 2018 r. choć przez chwilę wystawione na Airbnb. Dla ofert aktywnych na Airbnb przez 12 miesięcy mediana rocznych dochodów wynosi 22 tys. zł, a średnia ponad 27 tys. Daje to roczną stopę zwrotu z najmu krótkoterminowego o 3–5 pkt proc. wyższą niż przy najmie długoterminowym. 5 proc. gospodarzy odpowiada za ok. 30 proc. lokali, ok. 56 proc. rezerwacji oraz 60 proc. przychodów Ceny Airbnb są niższe niż w hotelach, szczególnie w trakcie tygodnia, natomiast w weekend różnica maleje. Hotele są znacznie droższe w centrum (ok. 80 proc. wyższe ceny niż Airbnb).
I wreszcie – bodaj najważniejsze – liczba ofert Airbnb w stosunku do liczby mieszkań ma wpływ na ceny nieruchomości na rynku wtórnym. Zdaniem badaczy, gdyby gęstość Airbnb na Żoliborzu wzrosła do poziomu na Woli (18,5 proc. wszystkich ofert Airbnb wystawianych w Warszawie znajduje się na Woli, zaś zaledwie 1,77 proc. na Żoliborzu), cena mieszkań wzrosłaby o ok. 5–6 proc.