Czy urzędnicy przed wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości powinni zweryfikować, czy dawny właściciel gruntu był w jego posiadaniu? Na to pytanie odpowie NSA
Usunięcie z urzędniczej ściągi jednego znaku interpunkcyjnego, znajdującego się w przepisie dekretu Bieruta, mogło zaważyć na dziesiątkach wadliwie wydanych decyzji. tego argumentu chce użyć komisja weryfikacyjna ds. reprywatyzacji w sporach ze stołecznym ratuszem przed naczelnym sądem administracyjnym. Dla uwiarygodnienia swego stanowiska planuje przedłożyć opinię językową prof. Jerzego Bralczyka, z której wynika, że urzędnicy niewłaściwie interpretowali przepis.
Chodzi o jeden przecinek z art. 7 ust. 1 dekretu Bieruta, na podstawie którego w ostatnich latach zwracano nieruchomości. w oryginale uprawnionymi do wystąpienia o zwrot byli dotychczasowi właściciele gruntu będący w jego posiadaniu, a także prawni następcy właściciela – również będący w jego posiadaniu. W dokumentach Urzędu m.st. warszawy, z których korzystali urzędnicy przy opracowywaniu decyzji, zmieniono fragment przepisu. w efekcie – zdaniem magistratu – nie trzeba było sprawdzać, czy dawny właściciel nieruchomości był w posiadaniu gruntu, który mu odebrano. Przypadków, w których właściciel nie panował nad swoją ziemią, nie brakowało.
Naczelny Sąd Administracyjny zajmie się niebawem skargami kasacyjnymi komisji weryfikacyjnej ds. reprywatyzacji na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylał decyzje organu.
Jednym z najważniejszych argumentów komisji ma być opinia wydana przez prof. Jerzego Bralczyka, znanego językoznawcę. Wynika z niej, że wbrew ustaleniom prezydenta Warszawy oraz konkluzjom stołecznego WSA, jeden przecinek mógł odgrywać kluczowe znaczenie przy podejmowaniu decyzji.
Jeden znak
Sprawę ujawniliśmy w sierpniu 2017 r. po tym, gdy na kłopot z nieocenianiem przesłanki posiadania zwróciło uwagę stowarzyszenie Wolne Miasto Warszawa. Ustaliło wówczas, że w dokumentach, z których korzystali urzędnicy przy wydawaniu decyzji zwrotowych, przekręcono brzmienie art. 7 ust. 1 dekretu Bieruta, który ustanawiał przesłankę do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Usunięto raptem jeden przecinek (zamiast „dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właścicieli, będący w posiadaniu gruntu (...)” wskazano, że przepis zaczyna się od „dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntu (...)”). Skutek był jednak taki, że urzędnik nie musiał sprawdzić, czy właściciel gruntu – ten sprzed lat – był w jego posiadaniu. Tymczasem w wielu sprawach tego posiadania nie było, gdyż ludzie np. podczas wojny uciekli z Polski i pozostawili w niej swój majątek. Intencją komunistów było, ażeby w takich przypadkach nie zwracać nieruchomości. A dzisiejsze postępowanie zwrotowe nadal opiera się na dekrecie z 1945 r.
– Niezależnie od tego błędu i częstości jego występowania w dokumentach pisanych organ dokonujący czynności i wydający decyzje opiera się na treści przepisu, która znajduje się w oficjalnym publikatorze. W tej sprawie mogło być też tak, że ktoś popełnił raz błąd, którego nikt nie zauważył, a potem metodą kopiuj-wklej ten błąd powielany był bezwiednie – tłumaczył wówczas Piotr Rodkiewicz, dyrektor biura spraw dekretowych w Urzędzie m.st. Warszawy.
Tyle że późniejsze ustalenia komisji weryfikacyjnej tego nie potwierdziły. W większości postępowań, które zakończyły się zwrotem, nikt nie zadał sobie trudu sprawdzenia posiadania. Jak można przypuszczać – bo bazował na wewnętrznych opracowaniach urzędu, z których wynikało, że przesłanka posiadania przez dawnego właściciela w ogóle nie istnieje. W pojedynczych sprawach rzeczywiście to sprawdzano.
Kluczowe znaczenie
Urzędnicy przekonywali też, że usunięty przecinek nie miał żadnego merytorycznego znaczenia; co najwyżej wpływał na poprawność językową tekstu. I ta argumentacja częściowo „chwyciła” przed WSA. Komisja weryfikacyjna postanowiła więc wykorzystać w postępowaniu kasacyjnym opinię sporządzoną przez prof. Jerzego Bralczyka.
W najistotniejszym jej fragmencie możemy przeczytać, że „odseparowanie przecinkiem sformułowania «będący w posiadaniu gruntu» świadczy o tym, że ustawodawca w istocie wskazuje, że posiadanie gruntu dotyczy obu podmiotów wymienionych we wcześniejszej części zdania”. I dalej, że – zdaniem prof. Bralczyka – brak umieszczenia w zdaniu przecinka separującego frazę „będący w posiadaniu gruntu” od frazy „prawni następcy właściciela” oznaczałoby, że kwestia posiadania gruntu odnosi się wyłącznie do prawnych następców właściciela. Jednak – zaznacza językoznawca – ustawodawca postąpił odmiennie i znak interpunkcyjny tam umieścił. Tym samym urzędnik opracowujący decyzję zwrotową powinien sprawdzić, czy w 1945 r. ówczesny właściciel posiadał grunt. Zgodnie z prawem cywilnym można być bowiem właścicielem czegoś, ale nie sprawować nad czymś kontroli i tego nie posiadać. I tak właśnie, zdaniem komisji weryfikacyjnej, było z wieloma nieruchomościami w Warszawie w okresie powojennym. Mówiąc wprost: urzędnicy mogli odmówić zwrotu dziesiątek nieruchomości, lecz tego nie zrobili i narazili majątek miasta na zbędne wydatki.
To, że przesłankę posiadania trzeba przy wydawaniu decyzji zwrotowych sprawdzać, potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r. (sygn. Kp 3/15) wydanym w pełnym składzie. W uzasadnieniu wskazał, że „niezależnie od zastrzeżeń dotyczących spójności art. 7 (...), nie sposób zaprzeczyć, że z treści tego przepisu wynika pewna koncepcja roszczenia restutycyjnego”. I dalej, że „prawodawca przyznał je tylko osobom, które – mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny (...) – zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób, np. (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim”.
Co jednak ciekawe, NSA dotychczas w sprawach dotyczących art. 7 ust. 1 dekretu Bieruta (te bowiem zdarzały się na długo przed wybuchem tzw. afery reprywatyzacyjnej) wypowiadał się różnie. W części postępowań wskazywał, że nie można mówić o zwrocie nieruchomości, jeśli dawny właściciel jej nie posiadał. W innych z kolei w ogóle pomijał przesłankę posiadania, uznając, że jest ona nieistotna dla wydawanych decyzji.
OPINIA
Kluczowy element
Sebastian Kaleta, przewodniczący komisji weryfikacyjnej ds. reprywatyzacji, wiceminister sprawiedliwości
Spór o przesłankę posiadania w ocenie wniosków z dekretu warszawskiego jest przykładem sporu, w którym oprócz prawniczej dogmatyki w tle jawi się wielka afera. W jednym miejscu wykładnia literalna, systemowa oraz celowościowa muszą się połączyć, by dać rezultat, który będzie zrozumiały dla dokonywanej dziś oceny spraw sprzed niemal 80 lat.
Opinia językowa sporządzona przez prof. Jerzego Bralczyka jest kluczowym elementem wykładni art. 7 dekretu w zakresie oceny, czy posiadanie w ogóle należy badać. Wnioski z tej opinii dają nadzieję na skuteczne rozpoznanie skarg kasacyjnych komisji weryfikacyjnej złożonych na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten nie dostrzega, podobnie jak przez lata czynił to prezydent m.st. Warszawy, istoty umiejscowienia w art. 7 dekretu przesłanki posiadania.
Za koniecznością badania tej przesłanki opowiadają się Trybunał Konstytucyjny, komisja weryfikacyjna, Prokuratura Krajowa, Prokuratoria Generalna RP i wielu ekspertów z różnych dziedzin. Przeciw tej tezie opowiadają się prezydent Warszawy, stołeczny WSA oraz, co zrozumiałe, beneficjenci kwestionowanych decyzji reprywatyzacyjnych.
Dlaczego przesłanka posiadania jest tak ważna? Dekret warszawski z założenia nie był aktem nakierowanym na bezprawną nacjonalizację mienia prywatnego. Taka okazała się być praktyka władz komunistycznych. Celem prawidłowo stosowanego dekretu miała być odbudowa zrujnowanej Warszawy. Tysiące właścicieli poniosło w czasie wojny śmierć, nierzadko z całymi rodzinami, wielu opuściło Polskę. Posiadanie to nie tylko faktyczne władztwo nad nieruchomością, ale chęć i możliwość zajmowania się nią. Możność odbudowy zatem w myśl dekretu należy traktować jako spełnienie lub niespełnienie przesłanki posiadania. Gdyby uznać, że posiadanie było nieistotne, władze komunistyczne zgodnie z dekretem powinny oddawać każdą nieruchomość, a do dziś w niektórych miejscach w centrum miasta mielibyśmy gruzowiska. Zaniechanie badania posiadania w istocie było pójściem na skróty, by bezrefleksyjnie przekazywać nieruchomości wbrew dekretowi, który niezależnie od ocen jego stosowania nie został usunięty z obrotu prawnego, a proces reprywatyzacji w związku z tym opierał się na jego brzmieniu.
