Subskrybuj nas na Youtube
Brak interesu prawnego dzierżawców w podważaniu uchwał planistycznych gminy nie może być traktowany jak dogmat.
Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok stanowiący wyłom w przyjmowanej dotąd w orzecznictwie zasadzie, iż dzierżawca nieruchomości nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu uchwał planistycznych organów gminy.
Wiatraki pod Ostrołęką
Sprawa dotyczyła zmiany studium zagospodarowania przestrzennego dla gminy Czerwin w powiecie ostrołęckim. Głównym celem zmiany studium było umożliwienie lokalizacji na jej terenie elektrowni wiatrowych. Uchwała o zmianie studium została podjęta jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, więc zgodnie z przepisami przejściowymi tej ustawy zachowała ważność.
Wskazywane przez skarżącego twierdzenia co do uchybień w procedurze uchwalania zmiany studium znalazły wsparcie w wynikach kontroli NIK. Wykryła ona, że przygotowanie dokumentów planistycznych dla gminy zostało sfinansowane przez samego inwestora, zaś radni, którzy mogli mieć interes ekonomiczny w przyjęciu studium, nie powstrzymali się od udziału w głosowaniu. Skarżący wskazywał również m.in., iż modyfikacja studium przewidywała zmianę charakteru części działek z terenów rolnych na teren usługowo-przemysłowy – mimo iż działki te znajdowały się na terenach zalewowych rzeki Orz. Ten wątek został silnie wyeksponowany w uzasadnieniu decyzji wojewody mazowieckiego, który w trybie nadzorczym stwierdził nieważność planu zagospodarowania przestrzennego opartego na postanowieniu zaskarżonego studium.
Niemniej WSA w Warszawie w 2014 r. oddalił skargę, podkreślając, iż wspomniane działki na terenach zalewowych przysługują skarżącemu jedynie z tytułu dzierżawy. Nie mając tytułu własności, nie mógł on mieć interesu prawnego w zaskarżeniu studium (zob. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).
Dotychczasowe orzecznictwo
Pogląd o tym, że osoby mające jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną nie mogą mieć interesu prawnego w jej zaskarżeniu, jest często artykułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyr. NSA z 10 marca 2008 r., sygn. II OSK 1468/07). Uzasadnia się go przede wszystkim przekonaniem, iż interes prawny do zaskarżania uchwał musi się opierać na przepisie prawa powszechnie obowiązującego (w przypadku właścicieli – art. 140 k.c.), nie zaś na postanowieniu umowy cywilnoprawnej. Wskazuje się również, iż w praktyce interesy właściciela i dzierżawcy mogą być rozbieżne. Linia orzecznicza prezentująca ten pogląd jest długa i daje podstawę do stwierdzeń, iż mamy do czynienia z jednolitym stanowiskiem judykatury.
Znane jest jedno orzeczenie NSA prezentujące pogląd odmienny. Chodziło o zaskarżenie planu zagospodarowania przestrzennego przez spółkę telekomunikacyjną, która podpisała z miastem Zielona Góra umowę dziesięcioletniej dzierżawy, z prawem przedłużenia (wyr. NSA z 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10). Sąd dał do zrozumienia, iż sytuacja, w której miasto najpierw oddało nieruchomość w dzierżawę, a następnie przyjęło plan przewidujący zakaz budowania na niej nowych obiektów telekomunikacyjnych, mógł prowadzić do naruszenia interesu prawnego dzierżawcy. Zaznaczył, że co prawda brak interesu prawnego uprawnionych jedynie rzeczowo pozostaje zasadą, to jednak od zasady tej istnieją wyjątki wynikające ze szczególnych okoliczności sprawy.
Późniejsze orzeczenia albo nie referowały przedstawionego poglądu w ogóle albo minimalizowały jego znaczenie, wskazując, iż w sprawie dot. Zielonej Góry źródłem interesu prawnego nie były same uprawnienia obligacyjne, lecz prawo telekomunikacyjne.
Przełamanie zasad braku interesu prawnego
W wydanym 13 grudnia 2016 r. rozstrzygnięciu NSA poszedł tropem orzeczenia z 2010 r. i podkreślił potrzebę uwzględnienia okoliczności sprawy. Zwrócił uwagę na to, że skarżący wydzierżawił od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomość rolną aż na 22 lata, z możliwością przedłużenia na lat 10. Zgodnie z tą umową, z przedmiotu dzierżawy mogą być jednostronnie wyłączone przez wydzierżawiającego takie grunty, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są albo zostaną przeznaczone na cele inne niż rolne. Skarżący poczynił również duże inwestycje na należącej do niego nieruchomości sąsiadującej (renowacja zabytkowego zespołu parkowego), które nie byłyby możliwe gdyby nie pożytki z dzierżawionych gruntów i perspektywa długoterminowej dzierżawy. Sąd podkreślił, iż interes prawny dzierżawcy może być wywodzony z uprawnień dzierżawcy do ochrony swoich praw poprzez odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie prawa własności (art. 690 k.c. w zw. z art. 694 k.c.). W konsekwencji NSA przekazał sprawę do WSA w Warszawie w celu ponownego rozpoznania (sygn. akt II OSK 745/15).
Przełamanie zasady braku interesu prawnego dzierżawców w zaskarżaniu uchwał planistycznych należy ocenić pozytywnie. Bezwzględność w jej stosowaniu przez sądy administracyjne nie znajdowała chyba dostatecznego uzasadnienia normatywnego. Zwłaszcza w realiach opisywanej sprawy odstąpienie od zasady rzeczywiście odpowiadało poczuciu sprawiedliwości.
Uwzględnienie, że od przyjętej zasady mogą istnieć wyjątki, może być jednak dla sądów administracyjnych kłopotliwe, bo każe dokonywać niełatwych rozróżnień pomiędzy sytuacjami podobnymi, a jednak innymi. Przykładowo, czy do zakwestionowania wyroku WSA w sprawie ostrołęckiej powinno dojść także wtedy, gdyby dzierżawa była na lat dziesięć (jak w sprawie zielonogórskiej)? A na lat pięć?
Pozostaje jednak mieć nadzieję, że sądy administracyjne podejmą ten dodatkowy wysiłek i za każdym razem będą bardziej szczegółowo, niż dotąd, badać sytuację prawną skarżącego dzierżawcy. Brak interesu prawnego dzierżawców w zaskarżaniu uchwał planistycznych gminy nie może być traktowany jak dogmat.
Ważne
Uwzględnienie, że od przyjętej zasady mogą istnieć wyjątki, może być jednak dla sądów administracyjnych kłopotliwe, bo każe dokonywać niełatwych rozróżnień pomiędzy sytuacjami podobnymi, a jednak innymi.