Wyrzucenie jednego słowa z definicji obszaru oddziaływania obiektu w nowelizacji prawa budowlanego skróci czas oczekiwania na wydanie pozwolenia. Ale właściciele pobliskich nieruchomości będą bardziej niż do tej pory narażeni na niekorzystne oddziaływanie nowej zabudowy
Zgodnie ze stosowaną do tej pory ustawą z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) za obszar oddziaływania uznawano teren, na którym z związku z realizacją planowanego obiektu wprowadzone zostaną ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie. Nowa definicja, która zacznie obowiązywać od najbliższej soboty (kiedy to wchodzi w życie duża nowelizacja ustawy z 13 lutego 2020 r.; Dz.U. z 2020 r. poz. 471), odnosi się tylko do ograniczeń w zabudowie. Z definicji znika słowo zagospodarowanie, co – jak się okazuje – może mieć niebagatelny wpływ na komfort życia sąsiadów inwestora.

Prościej dla urzędników i projektantów

Reklama
Obszar oddziaływania obiektu, który wyznacza projektant, a weryfikuje urzędnik starostwa, określa uczestników postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Oprócz inwestora są to np. właściciele, zarządcy albo użytkownicy wieczyści nieruchomości, na którą wpłynie nowa budowla (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Spory między nimi nierzadko trafiały do sądów administracyjnych i wydłużały budowę. Ustawodawca, by to ukrócić, zdecydował się na zawężenie kręgu stron postępowania.
Jak wyjaśnia nam Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Związku Powiatów Polskich, do tej pory trzeba było analizować wszystkie prawne ograniczenia zagospodarowania terenu, tj. związane np. z hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniem powietrza, wody oraz gleby czy też pozbawieniem kogoś dostępu do wody, kanalizacji lub energii elektrycznej. – Choć doktryna i orzecznictwo jednoznacznie wskazywały, że z punktu widzenia definicji znaczenie ma nie tyle oddziaływanie faktyczne, co polegające na wprowadzeniu ograniczeń prawnych, to często odwoływały się także osoby, które uznawały, że powstający obiekt realnie wpływa na to, jak chciałyby zagospodarować swoją działkę – mówi. Przykład? Ktoś miał ogródek złożony z roślin wymagających stanowiska słonecznego albo chciał ustawić w nim panele słoneczne i obawiał się, że powstający obok budynek będzie rzucać cień na to miejsce – uniemożliwiając mu tym samym zagospodarowanie terenu.

Reklama
Teraz sąsiad, któremu przyszłe osiedle zabierze słońce albo zwiększy natężenie ruchu na drodze dojazdowej, nie będzie stroną postępowania w sprawie budowy osiedla i nie będzie mógł się poskarżyć do sądu administracyjnego. – Takie przypadki będą jednoznacznie wykluczone – mówi Grzegorz Kubalski. Skorzysta na tym inwestor, bo czas na wydanie pozwolenia ulegnie skróceniu. Podobnie ocenia to Agata Legat, radca prawny z kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners. – Przepis w nowym brzmieniu nie będzie stwarzał wątpliwości interpretacyjnych, co ułatwi pracę organom, które mają obowiązek ustalenia katalogu stron postępowania. Jest to też dobra zmiana dla inwestorów. Bo jak stron postępowania będzie mniej, to zmniejszy się liczba odwołań od decyzji o pozwoleniu na budowę – mówi.

Udaremniona reakcja

Ale są i minusy nowego rozwiązania. Wskazuje na nie Mirosław Rymer, radca prawny współpracujący z Kancelarią Adwokacką Płaza Głąb. – Autorzy projektu nowelizacji całkowicie zapomnieli o przepisach zawartych w aktach wykonawczych do prawa budowlanego, w tym w rozporządzeniu ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). A te regulacje dość obszernie odnoszą się do kwestii wymogów w zakresie ograniczenia hałasu, drgań (par. 11 ust. 2, par. 96, par. 323 i nast.), czy zmiany stosunków wodnych (par. 29) – mówi. W efekcie, jak dodaje, sąsiedzi będą jedynie biernymi obserwatorami, gdy za płotem stawiać im będą np. zakłady napraw pojazdów, maszty telefonii komórkowej czy nowe osiedla. – A z mojej wieloletniej praktyki wynika, iż to właśnie dzięki niezadowolonym sąsiadom eliminowano z obrotu prawnego pozwolenia na budowę niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy czy też warunkami technicznymi – podkreśla Mirosław Rymer. Od 19 września takie inwestycje będzie znacznie trudniej zablokować – niezadowolonym właścicielom sąsiadujących z inwestycją działek pozostanie tylko droga cywilna. Biorąc pod uwagę to, że taki proces nie wstrzymuje inwestycji, do rozstrzygnięcia może dojść dopiero wówczas, gdy obiekt będzie już stał.

opinia eksperta

Kierunek zmiany jest dobry

Maciej Górski, adwokat
W orzecznictwie sądowym m.in. przyjmowano, że ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości nie można sprowadzać wyłącznie do ograniczeń w zabudowie (m.in. wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 467/18). Mogą one bowiem wynikać z odrębnych przepisów, np. art. 140 kodeksu cywilnego, który gwarantuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Z kolei NSA w wyroku z 6 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 332/12) uznał, że „obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi”. Sąd ten wskazał też, że udział w postępowaniu o pozwolenia na budowę innych podmiotów jako stron nie oznacza, że nie będzie możliwe uzyskanie decyzji o pozwoleniu i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości przez inwestora.
Autorzy nowelizacji, uzasadniając ją, zauważyli, że ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego stało się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań. Chodzi zwłaszcza o immisje (wibracje, zanieczyszczenia), co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Tymczasem sądy uznawały, że nawet potencjalne oddziaływanie obiektu (np. przez przyszłe immisje) uzasadniało uznanie skarżącego za stronę.
Po zmianie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu będzie się odbywało wyłącznie w oparciu o przepisy odnoszące się do ograniczeń w zabudowie nieruchomości. Kierunek zmiany należy uznać za uzasadniony i słuszny. Z drugiej strony jednoznaczne ustalenie ograniczeń w zabudowie nadal powodować może problemy, szczególnie biorąc pod uwagę wielość przepisów w tym zakresie, a także fakt, że niektóre ograniczenia w zagospodarowaniu (np. poprzez immisje) mogą odnosić się także do zabudowy, wszak każda budowa to zmiana zagospodarowania.
Sądy o określaniu obszaru oddziaływania
Sprawy dotyczące określenia obszaru oddziaływania przedłużały postępowania o uzyskanie pozwolenia budowlanego od kilku miesięcy do nawet kilku lat (gdy toczy się postępowanie przed NSA). Przykładowo w jednej ze spraw rozstrzygniętych przez NSA w 2020 r. skarga dotyczyła postępowania zaskarżonego w 2016 r.
Osoby ubiegające się o przymiot strony starały się zaskarżyć m.in.:
• zbyt duży ruch na drodze wewnętrznej oraz spaliny i hałas na nieruchomości skarżącego – w jednej w tego typu skarg łódzki WSA uznał, że organy rozpatrujące sprawę nie rozważyły z należytą starannością wpływu opisanych wyżej warunków na zagospodarowanie pobliskiego terenu. Tymczasem uciążliwości związane z potencjalnym przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu stanowią z całą pewnością o zasadności przyznania przymiotu strony skarżącej, co pozwoliłoby zapewnić sąsiadowi należytą ochronę przed przyszłymi skutkami zamierzenia inwestycyjnego (wyrok z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 467/18);
• budowa obiektu garażowego (mimo że był on w odległości kilkunastu metrów od budynku mieszkalnego, a 3–3,5 m od granicy posesji) – NSA uchylił wyrok niższej instancji, wskazując, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie wystarczy wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Nakazał rozważyć, czy inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu (wyrok z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 342/12);
• niedotrzymanie warunków nasłonecznienia wobec bloku na sąsiedniej działce – NSA uznał, że organy trafnie zauważyły, iż parametry nasłonecznienia zostały ustalone zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd zwrócił uwagę, że ściany projektowanego budynku nie znajdują się naprzeciw ścian istniejącego domu, a więc tym samym naprzeciw okien, dla których można byłoby badać zachowanie wymagań dotyczących stopnia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (wyrok z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2747/19).