Minęło już kilka lat od wprowadzenia ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi. Ustawa z 30 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 585) miała jedynie limitować obrót ziemią rolną, ale de facto sparaliżowała go.
Od dawna czekano na nowelizację i złagodzenie przepisów, np. na zwiększenie normy powierzchniowej nieruchomości rolnych wyłączonych spod działania ustawy z 0,3 ha do 1 ha.
26 kwietnia 2019 r. Sejm uchwalił nowelizację do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (u.k.u.r.), a zmiany weszły w życie 28 czerwca br. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1080). Nie wzbudziły wielkiego zainteresowania, mimo że oczekiwana odwilż w zakresie obrotu nieruchomościami rolnymi nie przyszła. Autorzy nowelizacji w uzasadnieniu przekonują, że wprowadzone kilka lat temu ograniczenia nie zamroziły obrotu nieruchomościami. Dodają, że funkcjonuje on sprawnie, głównie między rolnikami indywidualnymi. Ale była to jedyna grupa zwolniona z limitu obrotu.
Brak konsekwencji
Czytając wnikliwie nowelizację, można się przekonać, że nie wprowadza zbyt wielu zmian. Niestety w trakcie prac legislacyjnych odrzucono propozycję uwolnienia obrotu nieruchomościami rolnymi leżącymi w granicach miast, poza nielicznymi wyjątkami. Za to, zapewne w sposób niezamierzony, zmiany spowodowały, że spółki dokonujące transakcji fuzji, przejęć i przekształceń mogą utracić swoje nieruchomości rolne, jeśli Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) skorzysta z prawa do ich nabycia.
Najważniejsza zmiana, przynajmniej teoretycznie, polega na rozszerzeniu katalogu wyłączeń z obowiązku uzyskania zgody na nabycie nieruchomości rolnej (art. 2a ust. 3 u.k.u.r.). Obejmuje on od dawna postulowane nabycie nieruchomości rolnej o powierzchni mniejszej niż hektar. Katalog nowych wyłączeń jest obszerny i na pierwszy rzut oka zadowalający, ponieważ dotyczy także transakcji fuzji i przejęć spółek mających w swoich aktywach nieruchomości rolne, postępowań egzekucyjnych i upadłościowych, podziału majątku po rozwodzie, zniesienia współwłasności czy działu spadku. Niestety dalsza lektura ustawy sprawia zawód.
Ustawodawca, będąc konsekwentnym, powinien powyższe wyłączenia zamieścić także w dalszych przepisach. Tak się nie stało. Opisany art. 2a ust. 3 zwalnia jedynie – w przypadkach w nim przewidzianych – z obowiązku uzyskania zgody KOWR na nabycie nieruchomości rolnej (pod rygorem nieważności nabycia nieruchomości). Inne rygory pozostają w mocy. Na przykład nabycie nieruchomości rolnej w wyniku transakcji fuzji czy przejęć, zniesienia współwłasności czy podziału majątku małżonków nie zwalnia z obowiązku prowadzenia działalności rolnej (wykonywanego osobiście przez osoby fizyczne). Jedynie skrócono okres prowadzenia takiej działalności z 10 do 5 lat. Co więcej – nie można tą nieruchomością rozporządzać. Dotyczy to także ziemi rolnej o powierzchni do 1 ha, o ile nie jest w granicach administracyjnych miasta. Już na tym etapie można mieć wątpliwości, czy nowelizacja rzeczywiście miała na celu ułatwienie obrotu.
Niepełne zwolnienia dla spółek
Największy błąd polega jednak na tym, że powyższe wyłączenia nie znalazły się w innych przepisach nowelizacji – dotyczących prawa pierwokupu przez dzierżawcę nieruchomości rolnej albo Skarb Państwa, wykonywanego przez KOWR (art. 3 ust. 5 u.k.u.r.). Nie ma ich też w prawie nabycia nieruchomości rolnych przez Skarb Państwa, a wykonywanego przez KOWR (art. 4 ust. 4 u.k.u.r.). Co więcej, nadal ma on prawo nabycia w przypadku przekształceń podmiotowych spółek handlowych.
Nowe wyłączenia działają wręcz na niekorzyść osób z nich korzystających. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem ustawy uzyskanie zgody KOWR na nabycie nieruchomości oznaczało, że pozbawiał się on prawa pierwokupu lub prawa nabycia nieruchomości rolnej. Było to istotne dla spółek, które mają nieruchomości rolne kluczowe dla ich funkcjonowania. Zgoda KOWR co prawda opóźniała fuzję czy przekształcenie, ale jednocześnie gwarantowała, że nieruchomość nadal pozostanie w spółce. Teraz już takiej zgody nie można dostać, bo skoro nie jest wymagana, to nie ma podstawy prawnej do jej wydania.
Oznacza to, że jeśli spółka prawa handlowego przejmuje inną spółkę, mającą w swoich aktywach nieruchomości rolne, to KOWR może je nabyć, nawet jeśli mają kluczowe znaczenie dla działalności przedsiębiorstwa i nie są wykorzystywane rolniczo. Jeśli KOWR skorzysta z tego prawa, aktywa przepadają, a sens przejęcia spółki staje pod znakiem zapytania. Podobna sytuacja dotyczy przekształcenia spółki, mimo że w takich wypadkach nawet nie dochodzi do zmian własnościowych. Ustawodawca teoretycznie przewidział szereg wyłączeń w sytuacji, gdy nabywcą jest osoba prawna (część z nich istniała już wcześniej). Są to spółdzielnie produkcji rolnej, kościoły i związki wyznaniowe, a także wybrane spółki prawa handlowego. Niestety zwolnienia dotyczą głównie spółek prawa energetycznego, na które Skarb Państwa ma istotny wpływ. Dla pozostałych spółek osobowych i kapitałowych zwolnienia są niepełne.
Dodatkowe ryzyko
Po dokładniejszej lekturze okazuje się, że wprowadzony katalog wyłączeń nie dość, że nie ułatwił obrotu ziemią rolną, to wręcz go utrudnił i uczynił ryzykownym. Ustawa pogorszyła sytuację właścicieli nieruchomości rolnych, którzy nie prowadzą działalności rolnej. Nie wiadomo dlaczego ustawodawca uznał, że KOWR powinien móc skorzystać z prawa nabycia w przypadku przekształceń spółek prawa handlowego (np. połączenia spółki matki ze spółką córką), podziału spadku lub wspólnego majątku małżonków (bądź byłych małżonków).
Podstawowym problemem jest nadal szeroka i nieprecyzyjna definicja nieruchomości rolnej, która powoduje, że ustawę stosuje się także do nieruchomości, które w dzisiejszych realiach ekonomicznych nie są i nie mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej.