Subskrybuj nas na Youtube
Nowa ustawa ma być stworzona z myślą o uczciwych przedsiębiorcach, a kontrole i kary mają być ostatecznością. Coraz większe jest jednak przekonanie, że prawo działalności gospodarczej w takim kształcie w ogóle nie wejdzie w życie
Coraz głośniej mówi się o tym, że prawo działalności gospodarczej (p.d.g.) – flagowy projekt rządu – nie wejdzie w życie w tej kadencji. Jednym z powodów ma być konflikt na linii Ministerstwo Gospodarki – inne organy administracji państwowej. Dlaczego Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Komisja Nadzoru Finansowego nie chcą, aby ustawa ich dotyczyła, albo chcą by obowiązywała tylko w niewielkim zakresie?
Bernadeta Kasztelan-Świetlik Przede wszystkim nie wydaje mi się, by UOKiK, KNF czy jakiekolwiek ministerstwo były co do zasady przeciwne projektowi. Kierunek zmian jest jak najbardziej słuszny, istotne są jednak szczegóły, na które zwracamy uwagę. Chcemy zmian, jednak wszelkie działania muszą być kompatybilne z istniejącymi regulacjami. Na przykład polska ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi element europejskiego systemu ochrony konkurencji. Zgodnie z jego zasadami, chroniąc rynek, UOKiK musi mieć możliwości uzyskania informacji od przedsiębiorców. W ramach istniejącego systemu możemy pozyskać je m.in. podczas kontroli lub przeszukania. Niestety nie możemy pozwolić sobie na to, aby z wyprzedzeniem informować przedsiębiorcę o tym, że będziemy przeprowadzali u niego inspekcję. Taka zapowiedź równałaby się z tym, że w praktyce na pewno nie znajdziemy żadnych dowodów na nieprawidłowości. Dlatego element zaskoczenia musi pozostać. Poza tym nie wydaje mi się, aby właściwym było w rozmowie o zmianach w prawie odwoływanie się do retoryki wojennej. Wszystkim zależy, by warunki, w jakich działają przedsiębiorcy, się poprawiły. Najważniejszym celem jest wprowadzenie regulacji precyzyjnych, dlatego aktywnie bierzemy udział w pracach nad nową ustawą.
Arkadiusz Famirski Zgadzam się z panią prezes, że retoryka wojenna nie jest właściwa, bo my też nie jesteśmy przeciwni projektowi. Co do zasady kierunek zmian jest słuszny. Jednak z naszego punktu widzenia trzeba brać pod uwagę, że jesteśmy w UE i działalność podmiotów nadzorowanych przez KNF jest regulowana w znacznym stopniu przez prawo europejskie. A rozwiązania z p.d.g. w wielu kwestiach do regulacji unijnych nie przystają. Przykładowo: p.d.g. przewiduje określenie sytuacji dotyczących przyznawania i odbierania zezwoleń. A w odniesieniu do KNF te nowe zasady po prostu nie mogą obowiązywać, bo inaczej kształtują je przepisy unijne. Drugi przykład: zasady podejmowania działalności gospodarczej. Te rozwiązania są bardzo interesujące dla mikro i małych przedsiębiorców, lecz zupełnie nieodpowiednie w kontekście podmiotów przez nas nadzorowanych. Tak więc hasła z p.d.g. ładnie brzmią, ale gdy zagłębimy się w szczegóły – przynajmniej w odniesieniu do KNF – to wdrożenie tych rozwiązań jest niewykonalne. Tym bardziej że po ostatnim kryzysie finansowym UE idzie w kierunku jeszcze ściślejszego regulowania tego typu działalności. Trzeba pamiętać, że przedsiębiorstwa funkcjonujące na rynku finansowym nie działają wyłącznie na własne ryzyko, lecz także – a może nawet przede wszystkim – na ryzyko ich klientów.
Bartosz Wyżykowski Chciałbym się zgodzić z większością rzeczy, które powiedzieli i pani prezes, i pan dyrektor, tylko przecież musimy pamiętać o tym, że wejście w życie p.d.g. w żadnym stopniu nie narusza państwa uprawnień wynikających z przepisów szczególnych.
Bernadeta Kasztelan-Świetlik W tym właśnie problem, że tego nie wiemy. I nawet jeśli dla nas jest to oczywiste, to może się okazać, że interpretacje poszczególnych zapisów będą różne. Inaczej zrozumieją przepis przedsiębiorcy, inaczej urzędy. Nie chcemy by ustawa, która miała być źródłem rozwiązań proprzedsiębiorczych, stała się czymś zupełnie odwrotnym.
Bartosz Wyżykowski Nie widzę zagrożenia w funkcjonowaniu UOKiK czy KNF. Nawet jeśli w p.d.g. nie znajdzie się zapisane wprost, że danych regulacji nie stosuje się do postępowań toczonych przed prezesem UOKiK, to przecież oczywiste jest, że m.in. uprawnienia kontrolne czy dotyczące przeszukań nie zostaną ograniczone. I o ile rozumiem wyłączenia dotyczące danych przepisów, o tyle postulat KNF o ogólne wyłączenie komisji spod P.d.g. jest moim zdaniem nieuzasadniony.
Arkadiusz Famirski Przeanalizowaliśmy dokładnie instytucje wprowadzane p.d.g. I z naszej analizy wynika, że właściwie całość nie powinna dotyczyć KNF – oprócz zasad ogólnych. Stąd nasz wniosek.
Michał Badowski Rozmawiamy w dużej mierze o tym, co spowodowało, że ministerstwo przygotowało te założenia. A wiemy przecież doskonale, że są one efektem zapowiedzi wyrażonej w exposé premier Kopacz. Jako obywatel oceniam sposób prowadzenia prac nad ustawą negatywnie. Premier Piechociński jest wytrawnym politykiem i musiał sobie zdawać sprawę z tego, że założeń do p.d.g., szczególnie w obecnej wersji, nie da się w ciągu kilku tygodni przekuć na projekt ustawy, a następnie szybko tę ustawę uchwalić. Dlatego sądzę, że najwyższy czas powiedzieć, iż istnieje poważne ryzyko, że ustawa w przewidywanym kształcie nie wejdzie 1 stycznia 2016 r. w życie.
Sama konstrukcja p.d.g. jest kontrowersyjna. Zaczynamy od zasad, a tak naprawdę nie wiadomo, dlaczego miałyby one być wyrażone w tej ustawie – przecież w większości wynikają one z konstytucji lub kodeksu postępowania administracyjnego. Moim zdaniem to niepotrzebna inflacja legislacyjna. Konstytucja USA ma 7 artykułów, przyjęto 27 poprawek i jakoś sobie to państwo radzi. Jeśli zaś celem jest – o czym wspomina minister gospodarki – zmiana mentalności urzędników, to sądzę, że w pełni wystarczyłaby nowelizacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie trzeba tworzyć zupełnie nowego aktu prawnego. Lepiej by się stało, gdyby ministerstwo zaczęło od weryfikacji i analizy tego, jak administracja w Polsce działa, i spowodowania, aby działała lepiej w ramach dostępnych jej narzędzi, a dopiero później zaczęło zmieniać ustawy. Ludzie oczekują prostych rozwiązań i konkretów, a nie deklaracji i działań pozornych.
Bartosz Wyżykowski Zgadzam się z mec. Badowskim. Też nie jestem pewien, czy potrzebna jest nowa ustawa. Raczej należałoby nowelizować akty prawa już obowiązujące. Osobiście z p.d.g. wprowadziłbym do k.p.a. część zasad, projekt decyzji administracyjnej oraz przepisy regulujące sankcje administracyjne.
Eligiusz Krześniak Jak tak słucham pani prezes i pana dyrektora i czytam opinie państwa urzędów do projektu, to widzę, że na początku pojawia się zawsze jak mantra stwierdzenie „ja nie mam nic przeciwko ustawie”. Tylko że zaraz potem dodają państwo: „ale tej ustawy nie da się wprowadzić, bo nie pozwalają na to przepisy UE”. Albo „inne urzędy może i mogą być objęte tą ustawą, ale nasz nie powinien”. Pan mecenas Badowski z kolei powiedział, że mentalności nie da się zmienić, działajmy metodą małych kroków i niczego nie zmieniajmy w aktach prawnych. Ja się z takim podejściem nie zgadzam. Moim zdaniem pomysł p.d.g. jest dobry i trzeba nad nim pracować – i nie stawiam w tym miejscu żadnego „ale”. Stanowisko, które państwo prezentują, odczytuję jako frontalny atak na ten projekt. I to mnie dziwi, bo oczywiście można dyskutować nad poszczególnymi jego założeniami, ale w zdecydowanej większości są one słuszne. Bardzo podobają mi się choćby pomysły wprowadzenia projektu decyzji administracyjnej oraz szerszego wykorzystywania mediacji. Czy są szanse, żeby uchwalić tę ustawę do końca kadencji? Minimalne. I zapewne wszyscy się z tym zgodzimy. Ale to nie znaczy, że dyskusji nie należy prowadzić.
Bartosz Wyżykowski Jeżeli mówimy o krytyce p.d.g. ze strony administracji, to ja też tę krytykę dostrzegłem. Przykład? Zmasowany atak na zasadę „co nie jest zakazane, jest dozwolone”. Można się oczywiście zastanawiać, czy wprowadzenie tej zasady do ustawy jest konieczne, ale liczba zastrzeżeń do niej bardzo mnie zaskoczyła. Nie sądziłem, że organy administracji państwowej będą się broniły przed – wydawałoby się – taką oczywistością.
Bernadeta Kasztelan-Świetlik Co do zasady zgadzam się z panami. Też jestem obywatelem i wiem, że kontakt z urzędem nie zawsze należy do przyjemnych. Dlatego rozmawiamy na temat tych propozycji. Proponujemy rozwiązania. Nasze uwagi traktujemy jako wkład do projektu i wierzymy w to, że ministerstwo weźmie je pod uwagę. A wtedy na koniec dnia wszyscy będziemy mieli powód do zadowolenia. Proszę mi wierzyć, że robimy to nie w trosce o siebie, lecz w trosce i o przedsiębiorców, i o konsumentów.
Michał Badowski Dla jasności – nie jestem przeciw zmianom usuwającym bariery dla działania przedsiębiorców, szczególnie w zakresie przyśpieszenia procedur administracyjnych i sądowych, których przewlekłość i formalizm jest chyba głównym mankamentem funkcjonowania naszego państwa. Niepokoi mnie jednak sposób procedowania rządu w tej sprawie i podporządkowanie jej celom propagandowym.
Ale czy w takim razie zdążymy przed końcem kadencji?
Bernadeta Kasztelan-ŚwietlikTrudno przesądzić. Ale nic nie stoi na przeszkodzie, abyśmy wybrali to, co jest najważniejsze z projektu, i wprowadzili, nawet w formie nowelizacji k.p.a. Wierzę, że dzięki temu sytuacja przedsiębiorców poprawiłaby się, a zarazem nie prowadzilibyśmy do dewaluacji prawa – bo czym więcej przepisów, tym są one postrzegane jako mniej istotne. Dobrym przykładem są tu Stany Zjednoczone, o których wspomniał mec. Badowski.
Eligiusz Krześniak Robiłem w Stanach Zjednoczonych prawo jazdy. Przyjechałem do ośrodka egzaminacyjnego bez wcześniejszego umawiania się, napisałem egzamin, a następnie wsiadłem do samochodu – zresztą swojego. Musiałem pojechać prosto, skręcić, zrobić kółko. Trwało to 15 minut. Potem stanąłem przy tablicy, zrobili mi zdjęcie, wydrukowali. Zapłaciłem 19 dolarów i miałem prawo jazdy. A jak trochę później w Polsce robiłem prawo jazdy na motocykl, samo zbieranie dokumentów zajęło mi trzy tygodnie. Tak więc gdy widzę działania Ministerstwa Gospodarki, które m.in. chce zmienić kulturę zaświadczenia na kulturę oświadczenia – na razie w stosunku do przedsiębiorców – to jestem za. I jeśli tylko istnieje szansa uchwalić tę ustawę jeszcze w tej kadencji, to się starajmy. Nie spisujmy tego projektu na straty.
Do założeń przedstawionych przez Ministerstwo Gospodarki uwagi krytyczne zajmują 202 strony. Jeśli dobrze rozumiem, jedno z podstawowych zastrzeżeń UOKiK i KNF jest takie, że jeśli poprawi się sytuację przedsiębiorcy na rynku, może się okazać, iż pogorszy się sytuacja konsumenta.
Arkadiusz Famirski Można tak to ująć. I podkreślam, że to nie jest uwaga natury politycznej. To uwaga jak najbardziej merytoryczna. Nadzorowany przez nas rynek – o czym zresztą świadczą regulacje unijne – jest szczególny. I podkreślę to jeszcze raz: ograniczenie naszych kompetencji mogłoby być ze szkodą dla najsłabszych podmiotów, czyli konsumentów. Uważamy także, że wprowadzenie rozwiązań zawartych w założeniach p.d.g. wzbudzi uzasadnione wątpliwości konstytucyjne. Dlaczego przedsiębiorców mają obowiązywać inne zasady niż obywateli? W postępowaniach przed KNF czasem biorą udział także osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami. Dlaczego dyrektyw wymiaru kary wynikających z p.d.g. nie można by do nich zastosować? Dlaczego byłoby możliwe przedawnienie w stosunku do przedsiębiorcy, ale wobec obywatela już nie? Dlatego część rozwiązań należałoby wprowadzić do k.p.a. – to najprostsze i najlepsze rozwiązanie.
Michał Badowski Problem polega na tym, że wszelkie zasady, gdziekolwiek by je wpisać, pozostaną martwe, póki rząd nie zadba o właściwą edukację urzędników. Jeśli obecnie urzędnik nie zagląda do zasad i przepisów zawartych w konstytucji ani k.p.a., to powtarzanie ich w p.d.g. nie przyczyni się do tego, że będą one lepiej przestrzegane. Bo tu kluczem jest nie sam przepis, lecz to, by organy i sami urzędnicy chcieli pomagać w rozwiązywaniu problemów, właściwie interpretując prawo, w czym powinno pomagać orzecznictwo sądów. Muszę także podkreślić, że rząd bardzo źle zabrał się za wprowadzanie tak istotnych zmian. To wymagało znacznie więcej czasu niż ostatni rok kadencji.
Bartosz Wyżykowski Ale i na pewno wprowadzenie tych 15 zasad nie zaszkodzi. Gdy jako przedsiębiorca będę chciał się odwołać od decyzji, to na pewno łatwiej mi to będzie zrobić, powołując się na ustawę przeznaczoną dla przedsiębiorców niż na konstytucję. Z argumentacją, jakoby p.d.g. naruszało zasadę równości, nie do końca się zgadzam. Sądzę, że zwłaszcza instytucję projektu decyzji administracyjnej można by potraktować jako program pilotażowy. Gdyby wprowadzone zmiany się sprawdzały, nic nie stałoby na przeszkodzie, aby objęły w niedługim czasie wszystkich obywateli.
Eligiusz Krześniak Moim zdaniem p.d.g. nie naruszałoby konstytucyjnej zasady równości. To naciągana, bardzo formalistyczna interpretacja. Ale nawet jeżeli w stosunku do 2–3 przepisów pojawiłyby się takie zastrzeżenia, można pominąć te pojedyncze zapisy, a nie rezygnować z całości. A proponowanie, aby już teraz część przepisów dotyczyła wszystkich, jest prostą drogą do ustrzelenia projektu. Po pierwsze: to by oznaczało jeszcze więcej dyskusji. Po drugie: w takiej sytuacji to nie Ministerstwo Gospodarki byłoby właściwe do tych prac, lecz Ministerstwo Sprawiedliwości. To sposób na przesunięcie zmian na bliżej nieokreślony moment.
Bernadeta Kasztelan-Świetlik Myślę, że dobrym rozwiązaniem mogłoby być przyjęcie kodeksu dobrych praktyk urzędnika. Przełożyłoby się to na faktyczne ułatwienia dla przedsiębiorców. Jestem przekonana, że zarówno UOKiK, jak i KNF w pełni poparłyby taki projekt. Tym bardziej że byłoby to też dla nas dobre narzędzie przy szkoleniu pracowników i przy formułowaniu wobec nich wymagań. Nie chcę, by ktoś odniósł wrażenie, że ja już teraz spisuję p.d.g. na straty. Jesteśmy po kilkunastu godzinach ciężkiej, ale i merytorycznej konferencji uzgodnieniowej. Może to przełoży się na lepszy projekt, uwzględniający m.in. nasze uwagi dotyczące specyfiki obszaru, w którym się poruszamy.
Jednym z proponowanych rozwiązań jest projekt decyzji administracyjnej. Jeśli przedsiębiorca będzie sobie tego życzył, to urzędnik – gdyby decyzja miała być negatywna – najpierw przygotuje jej projekt i go przedstawi. Po to, aby przedsiębiorca mógł poprawić swój wniosek. Ale Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji ostrzega, że to wydłuży procedury. Czy istnieje takie ryzyko?
Michał Badowski Nie wiadomo. Nie znamy szczegółów, a to one będą kluczowe. Mam nadzieję, że na dalszym etapie prac, gdy powstanie projekt ustawy, niejasności znikną. Teraz trudno przesądzić, czy będzie szybciej i lepiej.
Eligiusz Krześniak Mnie pomysł projektu decyzji bardzo się podoba. Wprowadzenie tej instytucji powinno przełożyć się na mniejszą liczbę odwołań. A to z kolei usprawni postępowania. Zarzuty resortu administracji uważam za przesadzone.
Bernadeta Kasztelan-Świetlik Nie odbieram tej propozycji w kategoriach skrócenia bądź wydłużenia postępowań. Moim zdaniem to raczej kwestia bycia fair ze strony urzędu w stosunku do petenta. My już w praktyce podobne rozwiązanie stosujemy, np. w przypadku postępowań dotyczących koncentracji. Przedsiębiorca w sprawach, w których identyfikujemy potencjalne istotne ograniczenie konkurencji, jeszcze w toku postępowania może poznać przewidywany kierunek rozstrzygnięcia, w tym zastrzeżenia urzędu. Może się do nich odnieść, a nawet zmodyfikować zakres fuzji lub przejęcia, tak aby uniknąć decyzji zakazującej transakcji. Nie nazywamy tego projektem decyzji, ale skutek jest podobny.
Bartosz Wyżykowski Argument, jakoby projekt decyzji mógł wydłużyć postępowania, bardzo prosto zbić. Te projekty będą bowiem wydawane na wniosek. Jeśli będzie dłużej, przedsiębiorcy po prostu nie będą z tego korzystali. Tak więc możemy tylko zyskać.
Co jeszcze może zyskać przedsiębiorca?
Bartosz Wyżykowski Największa wartość p.d.g., jaką dostrzegam, to uregulowanie deliktów i sankcji administracyjnych. To zmiana, która może przynieść namacalne korzyści firmom. Ale to nie wymagałoby nowej ustawy. Wystarczyłby nowy rozdział w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej albo w k.p.a.
Michał Badowski Chciałbym, żeby ten projekt – nawet jeśli nie zostanie uchwalony w formie nowej ustawy – przełożył się na wypracowanie rozwiązań w zakresie uproszczenia procedury administracyjnej, które powinny zostać włączone do k.p.a. i służyć nie tylko przedsiębiorcom, ale wszystkim obywatelom.
Eligiusz Krześniak Co najmniej sześć elementów tego projektu zasługuje na pochwałę – ujednolicenie zasad i zapisanie ich w jednym miejscu, uregulowanie kwestii deliktu i sankcji administracyjnych, próba ograniczenia liczby kontroli, zachęcanie do mediacji, udostępnienie projektu decyzji przed jej formalnym wydaniem, ujednolicenie zasad uzyskiwania zezwoleń i pozwoleń. Uregulowanie tych kwestii powinno pomóc w prowadzeniu biznesu w Polsce.
Autorzy projektu – Ministerstwo Gospodarki – nie skorzystali z zaproszenia do debaty
