Dariusz Kwiatkowski, radca prawny, doradca restrukturyzacyjny Kwiatkowski & Wspólnicy
Zbrojna agresja Rosji na Ukrainę spowodowała, że polski rząd postanowił przygotować ustawę, która ma ustanowić skuteczne mechanizmy obrony kraju. Chodzi o ustawę z 11 marca 2022 r. o obronie ojczyzny (Dz.U. poz. 655). Uprawnia ona m.in. organy państwowe do niezwykle daleko idącej ingerencji w prawa przedsiębiorców, w tym zwłaszcza w prawo własności. W dużej mierze rozwiązania te są przeniesione z wcześniej obowiązujących regulacji. Chodzi tu zwłaszcza o ustawę o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej z 1967 r., a więc o akt uchwalony w okresie PRL – czyli w zupełnie innych uwarunkowaniach politycznych i prawnych, gdy swobodne prowadzenie działalności gospodarczej było właściwie niemożliwe. Co prawda, ustawa ta formalnie obowiązywała do momentu wejścia w życie obecnej ustawy o obronie ojczyzny – i również przewidywała obowiązek realizacji „świadczeń na rzecz obrony kraju” – jednak od 1989 r. była właściwie martwym prawem. W obecnej sytuacji – gdy trwa wojna w Ukrainie – regulacje nabierają nowego wymiaru. Okazuje się, że skorzystanie z nich przez uprawnione organy może skutecznie uniemożliwić prowadzenie biznesu. Niestety przesłanki tego rodzaju działań zostały określone w nowej ustawie w mało precyzyjny sposób.
Niejednoznaczne pojęcie
Cel ustawy został jasno wyrażony w preambule: zapewnienie bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz wypełnienie konstytucyjnego obowiązku jej obrony. Jednak jej rozwiązania są bardzo daleko idące – zwłaszcza w zakresie możliwości „konfiskaty” czy „zamrożenia” mienia służącego prowadzeniu działalności gospodarczej. Ustawodawca przewidział mechanizmy mające na celu ochronę praw przedsiębiorców, jednak na podstawie szeroko określonych przesłanek mogą zostać oni pozbawieni możliwości korzystania ze swojego mienia.
Otóż zgodnie z art. 628 ust. 1 ustawy o obronie ojczyzny na urzędy i instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele:
  • przygotowania obrony państwa albo
  • zwalczania klęsk żywiołowych, likwidacji ich skutków oraz zarządzania kryzysowego.
Ustawodawca bardzo szeroko zakreślił obowiązek przeznaczenia m.in. przez przedsiębiorców swoich nieruchomości i ruchomości na dość mglisto określony cel, jakim jest „przygotowanie obrony państwa”. Niestety w treści niezwykle rozbudowanej ustawy o obronie ojczyzny nigdzie nie sprecyzowano tego pojęcia. Omawiane tu świadczenia zostały zaś przewidziane na czas pokoju, co z kolei oznaczać może objęcie powyższym pojęciem szerokiego wachlarza przypadków. Przede wszystkim nie wiadomo, czy obowiązek, o którym tu mowa, powstaje w momencie, gdy – mówiąc obrazowo – wojska agresora znajdowałoby się przy granicy Polski, czy też już wtedy, gdy organy państwowe posiadałyby informacje o możliwej agresji. Co więcej – ustawodawca nie stwierdza, że „przygotowanie obrony państwa” dotyczy jedynie typowych działań militarnych. W końcu coraz częściej zauważa się, że obrona kraju rozciąga się także np. na zagrożenia cybernetyczne. W efekcie, biorąc pod uwagę całość przepisów przedmiotowej ustawy, można stwierdzić, że przedsiębiorca może zostać objęty omawianymi obowiązkami nawet w sytuacji bez jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Wystarczą same przygotowania do takiej sytuacji.
Ustawa o obronie ojczyzny: Wojsko stawia na ochotników i ma o nich zabiegać
Ustawa o obronie ojczyzny: Wojsko stawia na ochotników i ma o nich zabiegać

Zobacz również
Druga przesłanka dająca możliwość zobowiązania przedsiębiorcy do świadczeń rzeczowych dotyczy dużo częściej występujących – zwłaszcza w ostatnich latach – klęsk żywiołowych, likwidacji ich skutków, a także potrzeb związanych z zarządzeniem kryzysowym. Również ta przesłanka pozwala na bardzo szeroką interpretację.
Na podstawie treści ustawy o obronie ojczyzny nie sposób więc precyzyjnie wskazać, kiedy przedsiębiorca będzie mógł zostać zobowiązany do świadczeń rzeczowych. W praktyce zastosowanie tego środka będzie oznaczało „zamrożenie” majątku przedsiębiorcy, pozwalające – właściwie w każdej chwili – na przeznaczenie go na cele związane z obroną kraju. Z praktycznego punktu widzenia wydaje się, że mogą na powyższe cele być wykorzystywane np. pojazdy czy sprzęt budowlany – szczególnie taki, który da się wykorzystywać do prac ziemnych, a więc np. koparki czy spychacze.
Kto może nałożyć
Ustawa o obronie ojczyzny stanowi, że powyżej wskazane obowiązki może nałożyć w formie decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta). Procedurę regulują art. 630 i art. 631 ustawy o obronie ojczyzny. Przy czym trzeba zaznaczyć, że burmistrz lub prezydent jest tylko swoistym „pośrednikiem”. Ewentualna decyzja może być wydawana na wniosek szefa wojskowego centrum rekrutacji, kierownika jednostki przewidzianej do militaryzacji lub kierownika jednostki organizacyjnej wykonującej zadania na potrzeby obrony państwa – a więc w rzeczywistości może to być bardzo szeroki krąg podmiotów. Decyzję doręcza się posiadaczowi nieruchomości lub rzeczy ruchomej oraz wnioskodawcy na piśmie wraz z uzasadnieniem.
Zgodnie z art. 629 ustawy o obronie ojczyzny czas wykonywania świadczeń rzeczowych nie może przekraczać – jednorazowo w przypadku sprawdzania gotowości mobilizacyjnej sił zbrojnych – 48 godzin, w przypadku ćwiczeń wojskowych – siedmiu dni. Warto pamiętać, że w pierwszym z omawianych tu przypadków obowiązek świadczenia rzeczowego może zostać nałożony tylko raz w roku, natomiast w pozostałych – maksymalnie trzy razy w roku. Ale uwaga! Ograniczenia te nie znajdują zastosowania m.in. do używania nieruchomości i rzeczy ruchomych udostępnionych w celu zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków.
•Jak przedsiębiorca może się bronić, jeśli ma zastrzeżenia do decyzji?
Ponieważ omawiana tu ustawa daje podstawy do daleko idącej ingerencji w prawa przedsiębiorcy, to powyżej wskazane przesłanki powinny być wykładane ściśle, a obowiązek świadczeń rzeczowych – nakładany na przedsiębiorcę w ostateczności. Prowadzący własną działalność ma przy tym możliwości ochrony swoich praw, z których w razie konieczności powinien korzystać. Od decyzji nakładającej na przedsiębiorcę obowiązek świadczeń rzeczowych przysługuje odwołanie do wojewody (art. 630 ust. 4 ustawy o obronie ojczyzny). Ten może zmienić przedmiotową decyzję z własnej inicjatywy, gdy uzna, że jest ona niezgodna z prawem. Po wyczerpaniu tej drogi można także skorzystać z odwołania do sądu administracyjnego, którego zadaniem jest m.in. rozpatrywanie skarg na decyzje administracyjne.
Także minister obrony
Uprawnienia do nakładania obowiązku świadczeń ma również minister obrony narodowej. Zgodnie z art. 648 ustawy o obronie ojczyzny zagrożenie bezpieczeństwa państwa umożliwi nałożenie przez ministra na prowadzących własną firmę również takich obowiązków jak:
  • wykonywanie produkcji, napraw lub świadczenie usług na rzecz Sił Zbrojnych RP,
  • utrzymywanie mocy produkcyjnych niezbędnych do realizacji tych zadań,
  • ochrona obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa.
Katalog tych zadań nie ma charakteru zamkniętego, dlatego mogą one przybierać różnorodną postać. Zadania te minister nakłada również w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli przedsiębiorca nie ma możliwości ich wykonania, to może występować do ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie wcześniej nałożonych obowiązków.
Ponadto ustawodawca zobowiązał przedsiębiorcę realizującego zadania na rzecz sił zbrojnych do złożenia ministrowi obrony narodowej pisemnej informacji o wystąpieniu takich zdarzeń jak: rozwiązanie lub likwidacja firmy, przeniesienie jej siedziby, wykreślenie przedmiotu działalności wpływającego na realizację zadań na rzecz Sił Zbrojnych RP czy utrata możliwości ich realizacji.
•Czy jeśli majątek zostanie zniszczony, przedsiębiorcy przysługuje odszkodowanie?
Mimo że ustawodawca umożliwił daleko idącą ingerencję w prawo własności oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, to nie przewidział odpowiedniego systemu odszkodowawczego. Właściwie jedynie w przypadku świadczeń rzeczowych w czasie pokoju za używanie jego przedmiotu posiadaczowi przysługuje ryczałt w wysokości odpowiadającej szkodzie poniesionej wskutek jego dostarczenia oraz stawce jego amortyzacji (art. 634 ust. 1 ustawy o obronie ojczyzny). Jest on wypłacany przez jednostkę organizacyjną, na rzecz której świadczenie rzeczowe zostało wykonane. Szczegółowe zasady ustalania stawek tego ryczałtu mają zostać ustalone w rozporządzeniu Rady Ministrów, którego projekt nie jest jeszcze niestety znany. Trudno jednak zakładać, aby były to jakieś wygórowane kwoty. Dlatego przedsiębiorcy, wobec których ewentualnie zostaną zastosowane przepisy ustawy o obronie ojczyzny, powinni pamiętać, że mimo iż w akcie tym nie uregulowano kwestii należnych im odszkodowań, to i tak mają do nich prawo. Mogą skorzystać chociażby z przepisów kodeksu cywilnego, zwłaszcza odnoszących się do niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej. Poparcie roszczenia odpowiednią argumentacją – w tym o charakterze konstytucyjnym – z pewnością zwiększy szansę na uzyskanie odpowiedniego odszkodowania. ©℗