Właśnie mijają trzy lata od uchwalenia specustawy covidowej, tj. ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa), która stanowiła próbę uporania się z pandemiczną rzeczywistością. Choć intencją ustawodawcy miało być przede wszystkim wsparcie obywateli i uporządkowanie stosunków prawnych w obliczu wstrząsu gospodarczego wywołanego nagłym lockdownem krajowej i światowej gospodarki, to nie zabrakło też kontrowersyjnych regulacji, które nijak mają się do tego celu. Jednym z takich przykładów jest art. 31zd specustawy, wyłączający odpowiedzialność ZUS za opóźnienia w wypłacie świadczeń. Początkowo przepis miał chronić ZUS przez konsekwencjami finansowymi opóźnień w rozpatrywaniu spraw, co związane było ze zwiększoną liczbą rozpatrywanych wniosków o świadczenia chorobowe powiększoną dodatkowo o sprawy związane z pomocą przyznaną płatnikom na czas pandemii (świadczenie postojowe, umorzenia składek). Jednak w miarę upływu czasu problem ten stracił w ZUS na znaczeniu. (Pisaliśmy o tym w tygodniku Kadry i Płace „Nawet po zniesieniu stanu epidemii ZUS ma prawo nie wypłacić odsetek” w DGP nr 101 z 26 maja 2022 r. – red.). Dlatego też jedna z ostatnich nowelizacji ustawy systemowej, która weszła w życie 16 grudnia 2022 r., miała przywrócić równowagę na komentowanym polu i konieczność zapłaty odsetek od niewypłaconych terminowo świadczeń przez ZUS. Choć takie założenie wprost wynikało z pierwotnej wersji projektu nowelizacji, to ostatecznie jednak z tego pomysłu się wycofano, a art. 31zd specustawy jak obowiązywał, tak nadal obowiązuje.
Obecnie jednak zaczyna narastać problem związany z drugim skutkiem obowiązywania tego przepisu. ZUS uznaje bowiem, że pozwala on nie wypłacać odsetek także wtedy, gdy została wydana błędna decyzja odmawiająca świadczenia lub zaniżająca świadczenie. Nawet jeśli sąd uwzględni odwołanie, zmieni decyzję na korzyść odwołującego, a ZUS zaległe świadczenie wypłaci, to już wypłaty odsetek odmówi.

Tylko należna kwota

Ogólne zasady odpowiedzialności ZUS w tym zakresie zostały uregulowane wprost w art. 85 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z nim jeżeli ZUS – w terminach przewidzianych w przepisach określających zasady przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych lub świadczeń zleconych do wypłaty na mocy odrębnych przepisów albo umów międzynarodowych – nie ustalił prawa do świadczenia lub nie wypłacił tego świadczenia, jest obowiązany do wypłaty odsetek od tego świadczenia w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie określonych przepisami prawa cywilnego. Nie dotyczy to przypadku, gdy opóźnienie w przyznaniu lub wypłaceniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za które ZUS nie ponosi odpowiedzialności. Przywołany wyżej art. 31zd specustawy zasady te jednak wyłącza. Zgodnie z nim, jeżeli termin wydania decyzji lub wypłaty świadczeń przez ZUS przypada w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii albo w okresie 30 dni następujących po ich odwołaniu, w razie przekroczenia tego terminu zakład nie jest zobowiązany do wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie określonych przepisami prawa cywilnego.
Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której państwo po raz kolejny preferuje ZUS w relacji z obywatelem. Wyłączenie odpowiedzialności odsetkowej pozwala bowiem organowi w zasadzie na bezkarne wydawanie wadliwych decyzji odmawiających przyznania świadczeń czy to w całości, czy w części (tj. w zaniżonym wymiarze). Jeśli bowiem świadczeniobiorca odwoła się od takiej decyzji zakładu i udowodni swoją rację przed sądem powszechnym, uzyskując prawomocny, korzystny dla siebie wyrok ustalający prawo do świadczenia, to organ rentowy będzie zobligowany jedynie do zapłaty należnej kwoty tego świadczenia. ZUS uniknie natomiast odpowiedzialności za spowodowane wydaniem wadliwej decyzji opóźnienie w spełnieniu należnego świadczenia, jeśli tylko termin wydania tej decyzji przypadał w ciągu stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii lub kolejnych 30 dni następujących po ich odwołaniu. W praktyce oznacza to, że ZUS nie musi wypłacać odsetek od wszystkich błędnych decyzji wydawanych od marca 2020 r. Warto przypomnieć, że stan zagrożenia epidemicznego trwa nadal i właśnie dlatego komentowane rozwiązanie wraz z upływem czasu coraz bardziej zaczyna spełniać znamiona nadużycia prawa niż uzasadnioną reakcję na (chwilowo) nadmierne obciążenie organu rentowego w pierwszych miesiącach trwania pandemii.

Ochrona nie ma już uzasadnienia

Obecnie nie ma już ani powodu, ani żadnego przekonującego uzasadnienia do dalszego stosowania specjalnej ochrony ZUS przed skutkami nieterminowych wypłat. Nie wydaje się przy tym, aby ZUS nadal – tak jak w pierwszych tygodniach pandemii – zalewany był wzmożoną liczbą wniosków o wypłatę świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Stroną poszkodowaną w wyniku dalszego trwania tego rozwiązania pozostają więc już tylko obywatele, którzy pozbawiani są ochrony wynikającej z jednej z elementarnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązującej organy (w tym ZUS) do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Obecnie wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie wynosi 12,25 proc. w stosunku rocznym. Uwzględniając przy tym, że rozpoznanie sprawy przez sąd, licząc od momentu wniesienia odwołania od błędnej decyzji ZUS aż do wydania prawomocnego wyroku przez sąd II instancji, może trwać od kilkunastu miesięcy do nawet kilku lat, łatwo sobie zobrazować, jak bardzo interes obywatela narażony jest na szwank. A mamy przecież do czynienia z żywotnymi interesami ubezpieczonych, gdzie przyznanie i wypłata świadczenia przez ZUS wiąże się niejednokrotnie z zapewnieniem im bieżących środków do życia. Pamiętając przy tym, że szkoda świadczeniobiorcy – objawiająca się w odcięciu go od takich środków na długi czas – ma w tym przypadku swoje źródło w błędnej decyzji organu rentowego, wyłączenie odpowiedzialności ZUS wydaje się być rażąco sprzeczne z podstawowym poczuciem sprawiedliwości społecznej.
W obecnym kształcie obowiązujące prawo przerzuca finansowanie bieżącej działalności ZUS na ubezpieczonych, którym odmawia się przyznania odszkodowania za bezprawne korzystanie przez organ rentowy z ich kapitału (a to na skutek uznania przez sąd, że sporne świadczenie było im należne ze skutkiem ex tunc). W tej chwili, po trzech latach obowiązywania tego przepisu, kończą się pierwsze takie postępowania sądowe na korzyść świadczeniobiorców, a co za tym idzie, należy się spodziewać, że poziom niezadowolenia społecznego będzie dalej narastał.

Prawidłowa wykładnia

Oczywiście, przede wszystkim pożądana jest jak najszybsza reakcja ustawodawcy i wyeliminowanie art. 31zd specustawy z obrotu prawnego. Wyeliminuje to wszelkie wątpliwości. Niemniej w naszej ocenie już obecnie możliwa i słuszna jest taka wykładnia tego przepisu, która pozwala wyeliminować największe jego patologie. Zgodnie z tym przepisem ZUS nie jest zobowiązany do wypłaty odsetek ustawowych w przypadku przekroczenia terminu wydania decyzji lub wypłaty świadczeń. Jak już zostało wspomniane, przepis ten miał uchronić ZUS przed opóźnieniami powstałymi bez jego winy wynikłymi z ogromnej liczby wniosków o świadczenia z okresu pandemii. I tak ten przepis należy rozumieć, tzn. że ZUS jest zwolniony z odsetek tylko wówczas, gdy z powodu nadmiaru pracy nie był w stanie wydać w terminie decyzji lub wypłacić świadczenia. Jeżeli jednak ZUS wyda już decyzję lub wypłaci świadczenie, to z tą chwilą ochrona ZUS się kończy. To w szczególności oznacza, że jeżeli zaniży świadczenie, a po latach płatnik lub ubezpieczony wygra prawomocnie sprawę, to odsetki powinny być naliczone. Tylko taka wykładnia przepisu pozwala zachować cel przepisu z jego istotą jako przepisu wyjątkowego ograniczającego uprawnienia obywateli. W konsekwencji ZUS nie ma prawa korzystać z tego przepisu w przypadku niezgodnego z prawem zaniżania świadczeń. [przykład]

przykład

Zwolnienie z odsetek tylko częściowo
ZUS miał termin na wydanie decyzji w sprawie świadczenia na 1 marca 2020 r. Decyzję wydał z opóźnieniem 1 kwietnia 2020 r. Co więcej, w decyzji wbrew prawu zaniżył świadczenie. Ubezpieczony odwołał się i prawomocnie wygrał sprawę 1 lutego 2022 r. W takiej sytuacji ZUS nie jest zobowiązany do zapłaty odsetek jedynie za okres do 1 kwietnia 2020 r., ale wciąż powinien zostać zobowiązany do zapłaty odsetek za zaniżoną część świadczenia od 2 kwietnia 2020 r. do dnia zapłaty w wyniku prawomocnego rozstrzygnięcia z 1 lutego 2022 r.
Podstawa prawna
•art. 31zd ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2705)
•art. 85 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2707)