Ponieważ cokolwiek w sprawach systemu emerytalnego postanowi rząd i parlament, musi wyrazić się to w formie ustaw - poprawność legislacji ma tu więc kolosalne znaczenie. Zżymają się na to politycy-nieprawnicy, często także ekonomiści, którzy oczekiwaliby od prawników prostego (czytaj: bezmyślnego) przełożenia na język aktów prawnych decyzji o charakterze ekonomicznym bez oglądania się na uwarunkowania prawne. 

No cóż, gorset prawny rzeczywiście nie raz uwiera, ale skoro już w trzecim pokoleniu można nauczyć się – jak mówią - nosić frak, to i u nas kiedyś nadejdzie taki moment, że nauczymy się zarówno szyć ubrania prawne na miarę i z gracją je nosić. Na szczęście europejska tradycja prawna trwa nieco dłużej niż owe trzy pokolenia i zdołała wypracować zarówno czytelny system wartości prawniczych, jak też techniki służące wyrażaniu tychże wartości. 

Proponowana ingerencja szczególnie w część kapitałową systemu emerytalnego ma bardzo głęboko charakter, dotyczy praktycznie wszystkich obywateli, a jednocześnie będzie miała daleko idące konsekwencje dla gospodarki w ogóle – zarówno w ujęciu globalnym jak i dla gospodarstw domowych. Podejmując decyzje o tak fundamentalnym znaczeniu wszyscy muszą mieć pewność, że nie mogą one naruszać podstawowych zasad państwa prawa. Ostateczny kształt rozstrzygnięć ustawowych w tej mierze nie może wywoływać w szczególności żadnych wątpliwości konstytucyjnych. Na każdym etapie prac legislacyjnych winno być więc dokładnie sprawdzone, czy proponowane rozwiązania, bądź też ich późniejsze parlamentarne korekty, przechodzą pomyślnie test konstytucyjności. 

Byłoby optymalne, aby podpis Prezydenta pod ustawą poprzedzony został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w trybie tzw. postępowania prewencyjnego – błędy tutaj popełnione mogą bowiem sprowadzić gigantyczne szkody o charakterze majątkowym i społecznym. Nietrudno tu także o fałszywe kroki o nieodwracalnych skutkach. 

Śledząc uważnie wypowiedzi w debacie publicznej na ten temat, mam niejednokrotnie wrażenie, że nie wszyscy uczestniczący tej debaty mają pełną świadomość powagi sytuacji i brzemienności skutków decyzji dotyczących zmian w systemie emerytalny. Uderza przede wszystkim wycinkowość zainteresować w tej debacie – niektórzy chcieliby bronić tylko finansów publicznych, albo tylko interesów spółek giełdowych, inni zainteresowani są wyłącznie poziomem emerytur dziś, ale już nie jutro, bagatelizując problemy społeczeństwa i państwa za lat dwadzieścia czy trzydzieści. 

Pierwsze decyzje dot. OFE podejmowano w sierpniu 1997 r., już na gruncie uchwalonej dopiero co Konstytucji, ze świadomością, że pierwsze widoczne skutki tej reformy pojawią się dopiero po piętnastu latach. Stąd wyłączenie z systemu OFE osób urodzonych przed rokiem 1948. Czyżby chodziło tu o wyłączenie możliwości rzeczywistego zweryfikowania działania obydwu filarów systemu emerytalnego? 

Prawo i proces legislacyjny są zawsze jawne

Na początku zauważmy, że w państwie prawa można przed obywatelami ukryć wiele, ale na pewno nie można ukryć samego prawa. Można utajnić np. zbiór danych o obywatelach, ale nie można schować pod korcem ustaw regulujących zbieranie tychże informacji. 

Jeśli nie można przed obywatelami ukrywać prawa - a jest to prawda znana u nas przynajmniej od 1505 roku ( konstytucja Nihil novi) - to tym samym nie można ukryć poszczególnych faz postępowania legislacyjnego. Nie ma w polskim parlamencie niejawnych posiedzeń komisji i podkomisji obradujących nad projektami ustaw i nie może być żadnych tajnych opinii prawnych, którymi posługują się posłowie i legislatorzy. W naturalny sposób odnosi się to do całego procesu legislacyjnego - kończy się on dopiero z chwilą opublikowania aktu prawnego w odpowiednim miejscu – zwykle w Dzienniku Ustaw. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) obywatele mają prawo wiedzieć jakimi przesłankami kierowano się przy poszczególnych rozstrzygnięciach i czy przypadkiem nie popełniono tu błędów, które możliwe były zawczasu do uniknięcia. Stąd współcześnie przywiązuje się tak wielką wagę do transparentności technologii legislacyjnych, zasad lobbingu, a także udziału obywateli i ich organizacji w procesie ustawodawczym. Trud uciążliwego na pierwszy rzut oka, mozolnego dochodzenia do optymalnych decyzji z poszanowaniem konstytucyjnej zasady dialogu społecznego (Preambuła do Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.) opłaca się bowiem stokrotnie - nie tylko samym obywatelom, ale też władzy, która ma obywatelom służyć (minister z łac. to sługa).

Choć zwracałem wcześniej wielokrotnie uwagę przy różnych okazjach na powinność przejrzystości pracy w każdym momencie procesu legislacyjnego, to trzeba było ostatnio aż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, by wyjaśnić wszem i wobec, że opinie prawne będące podstawą podejmowania decyzji w każdej fazie tworzenia prawa nie mogą pozostawać tajne. Swoją drogą Kancelaria Prezydenta (bo o niej tu mowa) mimo głośnego już orzeczenia TK nadal skrywa niektóre opinie prawne dot. OFE sprzed trzech lat, choć całe miasto huczy od dawna o tym kto je napisał i co z nich można wyczytać… 

Gwoli prawdzie trzeba odnotować, że ani nasz parlament ani rząd nie mają podobnego grzechu na swoim sumieniu i szczęśliwie już dziś możemy prześledzić niektóre meandry myśli prawniczej, prowadzącej do powstania projektu rządowego w znanym nam kształcie zmian w OFE.

Czy na pewno rząd to Sejm?

Mamy więc cztery opinie noszące daty od 12 do 15 listopada br., czyli złożone w przeddzień przyjęcia ich formalnie przez Radę Ministrów (19 listopada). Odwołując się do przywołanych opinii, będę posługiwał się kolejnością ich umieszczenia na stronach MPiPS, oznaczając je kolejnymi cyframi (1, 2, 3 i 4). Pierwsza sporządzona została przez Elżbietę Chojną-Duch – profesor prawa finansowego, b. wiceministra finansów, aktualną członkinię Rady Polityki Pieniężnej, druga i trzecia - przez Marka Wierzbowskiego, profesora prawa administracyjnego wraz z dwoma współpracownikami swojej kancelarii prawnej, a czwarta - przez doc. dra Ryszarda Piotrowskiego, starszego wykładowcę w katedrze prawa konstytucyjnego. 

Zacznę od końca. Autor opinii nr 4 ujawnił swój stosunek nie tyle do samych propozycji rządowych, co okazał się zaciekłym wrogiem elementu kapitałowego w systemie emerytalnym w ogóle. Stawia w niej tezę o niekonstytucyjności pierwotnego rozwiązania ustawowego dot. OFE – przyjętego jeszcze za rządu Włodzimierza Cimoszewicza i Jerzego Hausnera. Teza to co najmniej ryzykowna, w sytuacji, kiedy Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie już badał niektóre aspekty funkcjonowania OFE (ubruttowienie wynagrodzeń oraz obniżenie odsetek od spóźnionych transferów z ZUS do OFE), nie dostrzegając niekonstytucyjności w odnośnych przepisach. Uzasadnienia obydwu tych orzeczeń nie zawierają też żadnych takich stwierdzeń, które uzasadniałyby w jakimkolwiek stopniu, że Trybunał byłby skłonny podejrzewać niekonstytucyjność całości systemu OFE, wypowiadając na marginesie głównej linii rozstrzygnięcia jakieś niewiążące, ale ważne spostrzeżenia (obiter dicta), mające znaczenie dla spraw rozpoznawanych w przyszłości.