Rok 2008 miał być przełomowy dla emerytów – wszystko wskazywało na to, że w końcu uda się domknąć system kapitałowy. Bo choć od kilku lat działały już OFE, wciąż nie stworzono podwalin pod system wypłaty świadczeń. I właśnie to miało się zmienić. Jednak wydarzenia niespodziewanie przyspieszyły i misterny plan legł w gruzach.

Rząd musiał działać, bo w 2009 r. na emerytury miały zacząć przechodzić pierwsze osoby objęte nowym systemem. Gabinet Donalda Tuska zdecydował, że do Sejmu trafią dwie ustawy. Pierwsza, doraźna, która ureguluje wypłaty świadczeń, gdy będzie ich stosunkowo niewiele. Druga – o Funduszach Dożywotnich Emerytur Kapitałowych – miała pozwolić OFE tworzyć od 2013 r. zakłady emerytalne wypłacające świadczenia. By układanka była kompletna, niezbędne było także uchwalenie emerytur pomostowych (ta ustawa likwidowała wcześniejsze emerytury).

Kluczowym zadaniem było zyskanie poparcia Lecha Kaczyńskiego. Urzędnicy resortu pracy rozpoczęli pertraktacje z prezydencką kancelarią, ale sukces był tylko połowiczny – uzgodniono jedynie, że pierwsze kapitałowe emerytury będzie wypłacał ZUS, zaś dwie pozostałe ustawy – o pomostówkach i docelowych wypłatach z OFE – zostały zawetowane. O ile pomostówki udało się rządowi przeforsować z pomocą SLD, to do odrzucenia prezydenckiego sprzeciwu wobec emerytur kapitałowych nie było już politycznej woli ani chęci. Powód był prosty – we wrześniu 2008 r. zaczął się światowy kryzys finansowy. Aktywa OFE na koniec sierpnia 2008 r. były warte niemal 140 mld zł. Pod koniec stycznia 2009 r. – choć od sierpnia wpłynęło do nich 8 mld zł składek od ubezpieczonych – ich wartość spadła do 136,5 mld zł. Upadał mit, że fundusze wyłącznie świetnie zarabiają. To było jednym z argumentów prezydenckiego weta. – Wrzesień 2008 r. pokazał, że propozycje wypłat emerytur dożywotnich przez rynki to samobójstwo – powiedział jeden z urzędników resortu pracy.

To wtedy zaczęto przyglądać się OFE – na razie tylko z powodu kosztów systemu dla klientów. Na początku 2009 r. minister pracy Jolanta Fedak zaproponowała zmniejszenie opłat za przekazywania składki do OFE z 7 proc. do 3,5 proc. i wprowadzenie maksymalnego pułapu opłat za zarządzanie, jakie PTE pobierają od członków OFE. Projekt utknął na posiedzeniu rządu – ostro debatowali nad nim tylko Donald Tusk, szef Rządowego Centrum Legislacji Maciej Berek, Jolanta Fedak, wicepremier Waldemar Pawlak i minister finansów Jacek Rostowski. Rostowski miał argumentować, że propozycja Fedak to ograniczenie wolności gospodarczej. Dziś były wicepremier zastrzega, że jego sprzeciw dotyczył tylko sprawy wprowadzenia maksymalnego pułapu opłat za zarządzanie. W końcu spór przeciął szef rządu. – Widzę, że masz problemy u siebie, ja mam u siebie, dojdźmy do kompromisu – powiedział.

Stanęło na zdaniu minister pracy, która była zdecydowanym krytykiem systemu i chciała przekonać do tego również szefa resortu finansów. – Jaki sens ma pobieranie przez państwo składek, po to by wypłacić je po jakimś czasie w wysokości proporcjonalnej, pomniejszonej o wysokie koszty obsługi systemu? Lepiej tę część publicznych podatków pozostawić obywatelowi, aby je zagospodarował stosownie do potrzeb – mówiła Fedak. Rostowski lekceważył jej zastrzeżenia, ale wkrótce miało się to zmienić. W 2009 r. wydawało się, że Polska otrze się o recesję – dochody budżetowe spadały, wzrost kulał, trzeba było nowelizować budżet, a OFE były jedną z większych w nim pozycji. W 2010 r. miało na ten cel pójść 22 mld zł, w 2011 r. – 24 mld zł. Większe były tylko wydatki na wojsko, koszty obsługi długu czy dotacja do FUS.

Ówczesny wiceminister finansów Ludwik Kotecki wspomina, że lawinę uruchomiło wypowiedziane przez kogoś w trakcie narad zdanie: „A może to bez sensu, że kupujemy obligacje, by dofinansować ZUS, by mógł przekazać OFE pieniądze, za które kupią nasze obligacje”. Przygotowano prezentację pokazującą obieg pieniędzy, studiowano przypadki innych krajów. W końcu resorty finansów i pracy się porozumiały. Pomogło kilka wspólnych obiadów w restauracjach niedaleko resortu finansów, na których Jolanta Fedak nad zupą szczawiową mówiła o swoich wątpliwościach wobec OFE, a Jacek Rostowski tym razem słuchał jej uważniej. Zaczęto przygotowywać projekt ustawy zmniejszającej składkę do OFE z 7,3 proc. do 3 proc. – Nałożyły się cztery czynniki, które nie mogą istnieć w tym samym kosmosie. Z jednej strony kryzys, transfery do OFE i koszty długu z nich wynikające, konieczne wydatki na współfinansowanie projektów unijnych, a z drugiej konstytucyjna bariera długu na poziomie 60 proc. PKB. W kraju, gdzie takiej bariery nie ma, podobny stan mógł trwać dłużej, ale u nas coś musiało się zmienić – opowiada Rostowski.

Szachowanie Boniego

Prezentacja propozycji odbyła się 5 listopada 2009 r. – Okazało się, że pomysł ma samych przeciwników. Przede wszystkim media – podsumowuje Kotecki. Oceniły one projekt jako próbę demontażu reformy emerytalnej. Sama konferencja również była nieudana. Fedak i Rostowski wchodzili sobie w słowo, spierali się, kto ma odpowiadać na pytania.

Eksperci także bronili OFE, na dodatek Fedak i Rostowski mieli przeciwnika w Radzie Ministrów. Był nim Michał Boni, najpierw szef doradców premiera, a od grudnia 2009 r. członek rządu. Zaczęła się roczna wojna pozycyjna. Początkowo sukcesy odnosił Boni – w opublikowanym w styczniu 2010 r. dokumencie „Program rozwoju i konsolidacji finansów” nie było mowy o takich zmianach w OFE, jakie chcieli przeprowadzić Rostowski i Fedak. Przeciwnie, pojawia się tam pomysł udoskonalenia systemu OFE poprzez wprowadzenie funduszy bezpiecznych. Z czasem wojna pozycyjna zaczęła przybierać osobisty charakter. Fedak na spotkania z Bonim zakładała wysokie szpilki, by wydawać się od niego wyższa, a Rostowski zarzekał się, że nie zgodzi się na ekonomiczne plany polonisty. Zresztą minister finansów wyrażał się lekceważąco o wielkich strategiach kolegi z rządu, które miały umożliwić Polsce skok cywilizacyjny. Mówił, że Boni szykuje „cywilizacyjne podskoki”. Boni nie pozostawał dłużny, sugerował, że dwójka ministrów nie wie, co robi.

Minister pracy nie rezygnowała. Przygotowała założenia ustawy o zmianach w OFE. Z kolei resort finansów skupił się na dodatkowych obliczeniach dotyczących kosztów przyszłych transferów do OFE i wynikającego z tego długu. W lipcu 2010 r. pojawiło się słynne wyliczenie pokazujące, że koszty systemu wyniosą ponad 90 proc. PKB. Część ekonomistów kwestionuje je do dziś. Ale bez względu na polemiki wniosek z wyliczeń był prosty: bez zmian jesteśmy skazani na przekroczenie konstytucyjnej bariery długu wynoszącej 60 proc. PKB.

Możliwości ruchu były ograniczone. Podwyżka VAT o 1 pkt proc., zapowiedziana latem 2010 r., miała dać budżetowi 5 mld zł. Podobne, najwyżej kilkumiliardowe efekty, mogły dać cięcia w wydatkach. Natomiast składka do OFE była kilka razy większa. Wysokie koszty systemu to karta, którą chciał zagrać resort finansów. – Dla mnie kluczowe były dwa momenty. Pierwszy, gdy zrobiliśmy wyliczenie, ile długu się skumuluje z tytułu transferu do OFE, i gdy okazało się, że to będzie znacznie ponad 60 proc. PKB. To był szok, bo zrozumiałem, że to nie problem kilku, lecz ponad 60 lat. Drugi, kiedy nasi analitycy uświadomili mi, że nie chodzi tylko o poziom składki, ale także o poziom kosztów obsługi tego długu, tego, jak one będą rosły w kolejnych latach – mówi Rostowski.

Dyskusja została też przeniesiona na inne pole. Rostowski zaczął w Brukseli – która z powodu krachu i kryzysu w strefie euro zaczęła bacznie przyglądać się budżetom państw członkowskich – kampanię na rzecz niezaliczania transferów pieniędzy do OFE do długu i deficytu. Kalkulacja była prosta: jeśli kampania się uda, Polska ma szansę na chwilową ulgę, a jeśli nie odniesie skutku, co było bardziej prawdopodobne, zyska na wadze argument o konieczności wprowadzenia zmian w systemie.

Kampanię wspierali też zwolennicy OFE, licząc na to, że pozytywna decyzja Brukseli pogrzebie pomysł zmian. Podobnie kalkulował Michał Boni, który postanowił przeciąć spór także w inny sposób. W sierpniu 2010 r. zorganizował spotkanie szefów PTE z premierem Donaldem Tuskiem, w którym nie uczestniczyła Jolanta Fedak. Premier zrugał szefów OFE, każąc im postawić na dobro ubezpieczonych. Mimo ostrego tonu wypowiedzi wydawało się, że PTE mogą być spokojne. Boni miał przygotować założenia do ustawy unowocześniającej system i wprowadzającej nowy sposób oceny funduszy.

Ale wtedy do premiera trafili ze swoimi wyliczeniami Rostowski i Kotecki. Na jednym ze spotkań z Tuskiem, szefem Rady Gospodarczej przy premierze Janem Krzysztofem Bieleckim i ministrem finansów Kotecki ostrzegł, że bez zmian w OFE Polska skończy jak Grecja. Bielecki był zirytowany, nie dowierzał tym słowom. Ale ponieważ od dłuższego czasu przyglądał się konfliktowi między ministrami pracy i finansów a Bonim, to postanowił sprawdzić twierdzenia resortu finansów. Od września 2010 r. kierowana przez niego rada zaczęła się spotykać z twórcami systemu i jego krytykami, sprawdzała słuszność założeń reformy i ich realizację, badała alternatywne sposoby finansowania kosztów refundacji ZUS składki odprowadzanej do OFE. Podczas jednego ze spotkań z obrońcami reformy Jan Krzysztof Bielecki zapytał, skąd brać na nią pieniądze. Wówczas padła odpowiedź, że to sprawa rządu. – Cała rada była pod wrażeniem beztroski, a przecież nie wszyscy jej członkowie byli miłośnikami zmian. Zaczęły się analizy i sprawa przyspieszyła – opowiada Aleksandra Wiktorow, obecnie rzecznik ubezpieczonych, przed laty współpracująca z biurem pełnomocnika ds. reformy emerytalnej.

W końcu rada przygotowała dokument potwierdzający zasadnicze wnioski resortu finansów. Okazało się także, że wysokość przyszłych emerytur odbiega od oczekiwań twórców reformy, zwłaszcza dla kobiet będą one dużo niższe. To przekonało Tuska. Jednocześnie stawało się też jasne, że Bruksela nie pójdzie na żadne fundamentalne ustępstwa w sprawie innego kwalifikowania deficytu i długu z tytułu OFE. Zresztą zmiana oceny emerytur kapitałowych nie ograniczała się zresztą do polskiego podwórka. Korekta nastąpiła w Argentynie i Chile, składkę cięły państwa bałtyckie, do poważnych zmian szykowały się Węgry. To wszystko sprawiło, że zmieniło się nastawienie polityków, że przybyło krytyków OFE wśród ekonomistów.

W grudniu zapadła decyzja, że rząd dokona zmian. W styczniu 2011 r. pojawił się projekt zakładający zmniejszenie składki. Znalazł się w nim także zapis o obowiązkowym przeglądzie systemu emerytalnego. Co determinowało, że musi dojść do kolejnej fali zmian. I to właśnie z tego zapisu skorzystał rząd, proponując projekt ustawy, który w ostatnich dniach trafił do Sejmu. Teraz już nie chodzi tylko o zmniejszenie składki, ale rząd ponad połowę aktywów z OFE zabiera do ZUS. Ich równowartość ma zostać dopisana do subkont osób ubezpieczonych w ZUS. Wskutek tej operacji dług publiczny ma spaść o 9 proc., do poziomu poniżej 50 proc. PKB.

Bielecki ojcem OFE?

W ten sposób zmieniono wektor zmian, które zapoczątkowano tuż po rozpoczęciu transformacji. Historia ich powstania jest również historią pewnego złudzenia, że uda się bezboleśnie stworzyć nowy i efektywny system emerytalny wypłacając świadczenia według starych zasad. I paradoksalnie ojcem emerytur kapitałowych w Polsce mógł zostać jeden z największych obecnie przeciwników prywatnego filaru – Jan Krzysztof Bielecki. W 1991 r., kiedy był premierem, pojawiła się pierwsza koncepcja zmiany systemu świadczeń społecznych: zakładała wprowadzenie emerytur kapitałowych i obniżenie wypłacanych przez państwo świadczeń.

Autor śmiałego pomysłu, prezes ZUS Wojciech Topiński, krótko po jego upublicznieniu stracił posadę, bo w przełomowych latach transformacji takie rozwiązanie nie wchodziło w grę. Byłby to ruch samobójczy. Nie tylko z powodu oporu społecznego, lecz też stanu finansów państwa. Budżet był pusty, a największym wyzwaniem przy wprowadzaniu filaru kapitałowego jest sfinansowanie okresu przejścia – jednoczesnego odkładania w nowym tworze i finansowania świadczeń wypłacanych według starych zasad. Taki koszt spada na pokolenie okresu przejściowego, a odpowiada on wysokości składki, która trafia do filaru kapitałowego. Ale kilka lat później Polska, podobnie jak pozostałe kraje regionu, zaczęła się podnosić z komunizmu. Klarowała się nasza prozachodnia orientacja i zaczęliśmy odnotowywać wzrost PKB. Nasz zachwyt rynkiem dostrzegł Bank Światowy, który od 1994 r. promował wprowadzanie filaru kapitałowego.

Prace nad reformą zaczął rząd SLD-PSL, dokończyły AWS i UW. Twórcy projektu, ekonomiści Michał Rutkowski (wówczas urlopowany pracownik Banku Światowego ) i Marek Góra, opisali walkę o OFE jako spór racjonalizatorów z reformatorami. Jak sami napisali, do zwycięstwa tych ostatnich w 1999 r. przyczyniły się ich determinacja i zadowolenie społeczeństwa. Rynkowe znaczyło dobre, państwowe – złe. Łatwo było przeciwstawić niewydolny ZUS prywatnym funduszom emerytalnym.

Mało kto mówił o tym, że celem operacji jest zmniejszenie sumy świadczeń emerytalnych wypłacanych z budżetu, by nie obciążały one już tak bardzo finansów państwa. Twórcy reformy liczyli, że docelowo świadczenia wyniosą 50 proc. ostatniej pensji, jednak ostatnie wyliczenia pokazują, że osiągnięcie 40 proc. będzie sukcesem. – Zdawałam sobie sprawę, że konieczne jest obniżenie poziomu emerytur. Wówczas wynosiły ponad 70 proc. ostatniej pensji, uważałam, że obniżenie do 50 proc jest dopuszczalne. Z czasem okazało się, że będzie dużo mniej. To szkodliwe, bo trzeba będzie utworzyć dodatkowy system dopłat dla dużej liczby osób z bardzo niskimi świadczeniami – mówi Aleksandra Wiktorow.

Składkę do OFE ustalono na poziomie 7,3 proc., podczas gdy w bogatej Szwecji wynosiła 2,5 proc. To sprawiło, że dla finansów państwa koszty okresu przejścia stały się wysokie. Dlatego twórcy nowych rozwiązań przestrzegali, że zbyt długie działanie systemu przy podwyższonym deficycie grozi narastaniem długu publicznego. By dziura w finansach ZUS nie narastała, planowano zlikwidować przywileje emerytalne oraz zasypywać ją pieniędzmi z prywatyzacji. Jednak nawet mimo tych zastrzeżeń twórcy okazali się zbytnimi optymistami. Liczyli, że już po kilku latach, według ówczesnych prognoz, system miał się zbilansować. Tak się jednak nie stało. Koszty okazały się większe od oczekiwanych. Do tego, choć przy wprowadzeniu zmian wygrali reformatorzy, to rządzili politycy. Reform nie dokończono. SLD w kolejnej kadencji wycofał służby mundurowe z systemu powszechnego i wprowadził emerytury górnicze. Wpływy z prywatyzacji służyły do rozwiązywania bieżących problemów przez kolejne ekipy.

Dziś widać, że zmiany w OFE są nieodwracalne, ale pozostaje pytanie o ich skalę. – Daję funduszom dwa lata istnienia. Pierwszym posunięciem nowego rządu będzie ustawa likwidująca przymus uczestnictwa w OFE, bez względu na to, kto będzie u władzy – ocenia Jolanta Fedak.